Нова система двосторонніх безпекових угод та деокупація Криму

На початку 2024 року Україна у особі Президента Володимира Зеленського уклала на найвищому рівні серію угод стосовно співробітництва у сфері безпеки; 12 січня відповідний договір уклали з прем’єр-міністром Великобританії у Києві [1], 16 лютого відповідно у Берлині та Парижі такі угоди було підписано з Німеччиною [2] та Францією [3], 23 лютого у Львові угоду було підписано з прем’єр-міністром Данії [4]; 24 лютого у Києві такі угоди були підписані з прем’єр-міністрами Канади [5] та Італії [6], а 1 березня – з прем’єр-міністром Нідерландів у Харкові [7].

Наша Асоціація згадувала ключові положення відповідних актів, які очевидно стають системою міжнародних безпекових гарантій України, та відзначала, що їх кількість постійно зростатиме [8]; [9]; [10]. Водночас вже можна робити порівняльний аналіз відповідних документів, насамперед у вимірі їх значення для деокупації та реінтеграції територій України, включно з окупованим Кримом; відповідне завдання намагалася вирішити кандидат юридичних наук Анна Приходько.

По-перше слід констатувати, що усі досліджені угоди укладені на строк в десять років, та при цьому вони передбачають можливість подальшої розробки та впровадження двосторонніх угод уповноваженими органами сторін у розвиток відповідного договору; цей припис носить очевидний програмний характер та стосується релевантних виконавчих та технічних угод “відповідно до сфер співпраці”, що може охоплювати й угоди стосовно підтримки заходів України з деокупації та реінтеграції територій, включаючи й тимчасово окупований Крим.

Структура угод про співробітництво у сфері безпеки певною мірою відрізняється, зокрема щодо технічного структурування договорів на розділи, статті чи та глави, але вона носить загальні риси, що охоплюють як технічні питання застосування угод, їх перегляду, вирішення спорів та юридичної сили, так й преамбули (вступи). Це очевидно підкреслює намір сторін укладати цими угодами між собою саме договірні зобов’язання, що водночас носять варіативний характер: опису вже наявних домовленостей та форм підтримки, яка вже реалізується, визначення конкретних заходів та фіксації програмних приписів на майбутнє. Підтримка територіальної цілісності України міститься у преамбулах (вступах) цих двосторонніх угод, вона сформульована у подібних реченнях, які містять певні розбіжності, але насамперед щодо згадки морських територій України.

Так, українсько-британська угода каже про непохитність “у нашій відданості суверенітету й територіальній цілісності України в межах її кордонів, які міжнародне визнані з 1991 року”, та подібне речення містить й українсько-нідерландський договір. Українсько-німецька угода каже про непохитність Німеччини “у своїй підтримці незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України в межах кордонів, міжнародне визнаних із 1991 року, включаючи територіальне море та вільну економічну (морську) зону”. Українсько-французька угода вказує про “непохитну відданість стратегічній меті вільної, незалежної, демократичної та суверенної України в межах її міжнародне визнаних кордонів з 1991 року”.

Українсько-датська угода вказує, що “Данія підтверджує свою непохитну підтримку незалежності, суверенітету й територіальної цілісності України в межах її міжнародно визнаних кордонів 1991 року, включно з територіальним морем”, практично тотожну тезу містить у преамбулі й українсько-італійська угода. Українсько-канадська угода вказує що сторони підтверджують “непохитну відданість Канади суверенітету й територіальній цілісності України в межах її кордонів, які були міжнародне визнані з 1991 року, включно з територіальними водами”. Згадки про підтримку зусиль України з реінтеграції Криму найбільш чітко визначені у українсько-британській та українсько-французькій угодах.

Відповідно до цих норм Франція та Великобританія допомагатимуть Україні у плануванні реінтеграції тимчасово окупованих територій, сприятимуть стабілізації життєво важливих галузей та соціально-економічному відновленню, особливо на звільнених територіях, прифронтових територіях і територіях, які межують з росією, у сприянні інклюзивному соціальному відновленню й задоволенні потреб найбільш вразливих верств населення, включаючи заходи з підтримки жінок, систем соціального захисту та ветеранів.

У свою чергу українсько-британська угода додає, що наслідки війни, такі як звільнення окупованих територій, перехід від воєнного стану та необхідність відповідати суспільним очікуванням, вимагатимуть від українських інституцій належної адаптації для ефективного подолання таких викликів. У цьому вимірі варто навести й приписи українсько-німецької та українсько-датської угод, в яких сторони “погоджуються, що процес відновлення має бути прозорим і підзвітним народу України та міжнародній спільноті”, та норму українсько-нідерландської угоди, за якою “влада України забезпечить, щоб підтримка, одержана для цілей відновлення та реконструкції, витрачалася у спосіб, який є ефективним, прозорим та підзвітним”.

Окремі угоди додатково концентруються на підтримці підконтрольних України територій, прикладом в українсько-італійській угоді вказане, що “Італія продовжуватиме своє партнерство з містом Одеса та Одеською областю з метою надання підтримки, серед іншого фінансової, в її відбудові, стійкості та реформах”. Втім, питання саме окупованих росією територій лунає практично в усіх згаданих угодах, але у вимірі протидії злочинності, та саме у цьому контексті воно додатково деталізоване. В українсько-британській угоді щодо цього вказане, що рф та її «проксі» використовують небезпечну організовану злочинність, зокрема незаконне фінансування, для фінансування дій, спрямованих на підрив суверенітету й територіальної цілісності України, а також її внутрішньої стабільності.

Угода зазначає, що її сторони вживатимуть заходів щодо протидії такій злочинності, зокрема протидіятимуть особам і групам осіб, які намагаються проникнути в українське суспільство, мають злочинний вплив в окремих регіонах, зокрема на тимчасово окупованих територіях, та виступають як інструмент гібридної війни для протидії процесам відновлення та примирення в Україні.

З метою такої протидії сторони угоди зобов’язалися вживати заходів щодо: проведення спільних операцій із виявлення та придушення такої злочинності; аналізу криміногенної ситуації в країнах та визначення основних ризиків, спричинених цією злочинністю; виявлення активів, на які може бути накладено арешт у кримінальному провадженні або у справі про визнання активів необґрунтованими; створення спільних робочих груп та спільних слідчих груп прокурорів та інших учасників; сприяння проведенню тренінгів та обміну передовим досвідом, констатуючи, що “зазначені заходи не є вичерпними”.

Практично такі саме деталізовані приписи містить й українсько-німецька та українсько-французька угоди, українсько-канадська угода відтворює такі механізми у дещо скороченій формі, а от українсько-італійська угода містить подібний припис щодо потреби протидії діяльності небезпечної організованої злочинності, зокрема, щодо тимчасово окупованих територій, але не конкретизує перелік заходів, окремо вказуючи при цьому на “необхідність боротьби з незаконними фінансовими операціями, спрямованими на підрив суверенітету й територіальної цілісності України, а також її внутрішньої стабільності”.

Українсько-канадська угода щодо цього питання каже про взаємну правову допомогу “в межах наявних інструментів міжнародного кримінального співробітництва з метою боротьби з серйозною та організованою злочинністю”, зокрема з незаконним фінансуванням, спрямованим на підрив суверенітету й територіальної цілісності України, а також її внутрішньої стабільності та процесу відновлення і встановлення миру в Україні. Ця угода відтворює норму щодо протидії відповідним групам, які намагаються проникнути в українське суспільство та активно використовуються як інструмент гібридної війни для дестабілізації процесу відновлення та встановлення миру в Україні.

Варто констатувати, що відповідна увага саме до протидії злочинності як знаряддя Кремля є надважливою, та що вона матиме виключне значення для подальшого міжнародного правоохоронного співробітництва; нагадаємо, що Асоціація Реінтеграції Криму постійно, як до початку масштабної агресії рф, так й у наступному, інформувала уповноважених осіб міжнародних організацій та уряди цивілізованих країн світу про загрози, пов’язані із підконтрольними російським загарбникам загальнокримінальними формуваннями, які діють в Криму та на інших окупованих територіях України [11]; [12]; [13]; [14].

Усі розглянуті угоди приділяють вагому увагу аспектам покарання росії за порушення міжнародного права під час вчинення агресії, як у вимірі державної відповідальності, так й стосовно покарання винних осіб. Українсько-британська угода у цьому контексті каже, що рф повинна нести юридичну відповідальність, включно з наданням відшкодування за будь-який збиток, спричинений такою діяльністю, що також допоможе стримувати майбутні атаки та сприятиме відновленню України, та відзначає потребу відповідальності винних у воєнних злочинах та інших міжнародних злочинах, скоєних в Україні або проти неї.

Це пропонується здійснити шляхом підтримки роботи Офісу Генерального прокурора України та Міжнародного кримінального суду (МКС) щодо забезпечення повного та справедливого розслідування звинувачень у воєнних злочинах. Подібні норми, із згадкою про “невибіркове застосування норм міжнародного гуманітарного права з метою запобігання майбутнім злочинам”, містить українсько-німецька угода, додаючи про необхідність забезпечення відповідальності за злочин агресії проти України та створення трибуналу для забезпечення ефективної відповідальності. Німеччина наголосила у цьому договорі про продовження своєї участі у роботі Коаліції з пошуку опцій для створення трибуналу щодо злочину агресії проти України та ця угода водночас нагадує, що “Україна ратифікує Римський статут МКС, включаючи поправки щодо злочину агресії”.

Українсько-французька угода містить подібні приписи, проте без згадки про Римський статут та згадуючи про окремий трибунал саме щодо подальшої роботи у форматі згаданої Коаліції. В українсько-датській угоді також згадується Коаліція та водночас вказане про сприяння ефективному внутрішньому розслідуванню та судовому переслідуванню міжнародних злочинів в Україні та про підтримку роботи МКС.

Положення українсько-італійської та українсько-канадської угод у цьому контексті подібні нормам українсько-британської угоди стосовно підтримки роботи Офісу Генерального прокурора України та МКС, й ці акти також згадують про зазначену Коаліцію. Крім цього, українсько-канадська угода окремо нагадує про провідну роль Канади у поверненні в Україну українських дітей, які були незаконно депортовані до рф або примусово переміщені в межах територій України, тимчасово окупованих чи контрольованих росією.

Україна та Канада відзначають у цьому договорі, що негайне звільнення та повернення всіх незаконно затриманих, переміщених та депортованих цивільних осіб, у тому числі дітей, є одним із принципів підтримки всебічного, справедливого та тривалого миру. Ця угода підкреслює, що її учасники докладуть усіх зусиль для того, щоб продовжувати співпрацювати з Міжнародною коаліцією за повернення українських дітей, створеною 2 лютого 2024 року та очолюваною Україною та Канадою, і досягати цілей, визначених її Рамковим документом.

Крім того, сторони українсько-канадської угоди зобов’язалися сприяти міжнародним зусиллям щодо притягнення винних в організації незаконної депортації та переміщення українських дітей до відповідальності згідно з нормами міжнародного права та рішеннями міжнародних судових установ, а також сприяти всій необхідній допомозі дітям та їхнім сім’ям, постраждалим від незаконної депортації та примусового переміщення рф, з метою їх повернення, реінтеграції та відновлення їхнього добробуту, здоров’я та благополуччя, що відповідають найкращим інтересам дитини.

Українсько-нідерландська угода регламентує питання кримінальної відповідальності у вимірі російської агресії доволі деталізоване; вона не тільки відтворює відповідні приписи стосовно МКС та згаданої Коаліції, не тільки констатує “прогрес у створенні спеціального трибуналу для розслідування злочину агресії”, але й вказує, що Україна ратифікує Римський статут, включно з поправками щодо злочину агресії. Крім цього, відповідний договір відзначає, що Україна звернулася до Нідерландів з проханням стати провідною країною у виконанні пункту 7 Формули миру «Відновлення справедливості», та нагадує про Рамкові пропозиції, розроблені згідно з цим пунктом у вересні 2023 року, вказує про діяльність “неформальної міжнародної Групи з питань діалогу щодо відповідальності за злочини проти України”.

Більш того, українсько-нідерландська угода констатує, що для координувати відповідних зусиль сторін Нідерланди проведуть у Гаазі навесні 2024 року конференцію на рівні міністрів під назвою «Відновлення правосуддя для України». Крім того, щоб “Україна залишалася лідером у координації міжнародних зусиль”, Нідерланди за цією угодою зобов’язалися допомогти Україні створити Секретаріат Діалогової групи з Офісом Генерального прокурора України та продовжувати спільно керувати його роботою, а також роботою зазначеної Групи.

У вимірі відповідальності рф як держави українсько-британська угода констатує, що росія має заплатити за довгострокову відбудову України й зазначається, що російські суверенні активи в юрисдикції Сполученого Королівства залишатимуться знерухомленими доти, доки рф не відшкодує збитків, завданих нею Україні. Великобританія спільно зі своїми партнерами зобов’язалася у цій угоді “продовжувати опрацьовувати всі законні шляхи, завдяки яким активи рф можуть бути використані для підтримки України”. Також ця угода вказує на відповідну взаємодію з державами G7, згадує про Статут Реєстру збитків, завданих агресією рф проти України, та містить норму про “створення компенсаційного механізму з метою надання компенсації жертвам російської агресії”.

Подібні норми містить й українсько-німецька, українсько-нідерландська та українсько-французька угоди, а українсько-датська угода, констатуючи подібний підхід, каже про “забезпечення швидкої та адекватної компенсації збитків, завданих постраждалим від агресії”, майже тотожні приписи формулює й українсько-італійська угода.

Українсько-канадська угода стосовно подібних формулювань доповнює, що варіанти створення і фінансування компенсаційного механізму жертвам російської агресії та підтримки відновлення України, мають містити “варіанти конфіскації і перепрофілювання російських суверенних активів” та “також мають визнавати та враховувати гендерний вимір втрат, поранень та збитків, завданих російською агресією”. Усі досліджені угоди також оперують категоріями санкцій, протидії дезінформації та кіберзагрозам з боку росії.

Щодо санкцій українсько-британська угода серед іншого відзначає про потребу боротьби з усіма формами обходу санкцій, а також “посилення власної внутрішньої стійкості до незаконного фінансування, пов’язаного з росією, та еліт, пов’язаних із Кремлем”. Практично тотожні формулювання щодо санкцій містить й українсько-німецька угода, а у українсько-французькій угоді йдеться про санкції у “європейському контексті”; так саме в українсько-датській угоді зазначене про посилення санкційного тиску на рф саме через Євросоюз, посилання на політику ЄС містить й українсько-італійська угода.

Українсько-нідерландська угода деталізує відповідні питання та вказує на “активне сприяння політичному процесу ЄС, спрямованому на подальше посилення тиску на рф, шляхом розробки подальших індивідуальних та секторальних заходів та протидії спробам обходу чинних заходів”; за цим договором його учасники будуть обмінюватися інформацією про ефективність поточних санкційних заходів, звітування про їхній вплив; протидії схемам обходу та вивчення сфер, де подальші заходи могли б посилити санкції, обміну відповідною інформацією про правозастосування.

У відповідній частині українсько-канадської угоди йдеться про перспективи додаткової санкційної політики під час нової агресії рф, та у вимірі поточній ситуації передбачене розширення консультацій між українською та канадською санкційними групами, з метою розроблення спільних пріоритетів для майбутніх санкцій, обмін дослідницькими даними, які використовуються для розробки справ щодо санкційних списків та посилення координації дипломатичних контактів із третіми країнами з метою зменшення спроб росії обійти санкції.

Окремі з досліджених угод містять особливі риси, які мають значення у вимірі процесів деокупації та реінтеграції Криму. Прикладом, в українсько-британській угоді йдеться про очолення Великобританією Коаліцію спроможностей морської безпеки, яка має “підтримати Україну, щоб вона стала повноцінним контрибутором морської безпеки в Чорному морі та в Азовському морі до 2035 року й надалі”. Крім того у цій угоді окреме вказане про активну британську роль у підтримці біженців з України, що безперечно охоплює й переміщених з Криму осіб.

Стосовно реінтеграції та відновлення українсько-німецька угода вказує на інноваційні підходи та цифрову трансформацію, а також на енергоефективність та перехід до «зеленої» енергетики. Українсько-канадська угода започатковує окреме Канадсько-українське стратегічне безпекове партнерство, а українсько-нідерландська угода констатує, що збройний конфлікт завдав шкоди культурній спадщині України через недбалість, зневагу або навіть цілеспрямовані напади на неї, мотивовані злом або зловмисними намірами; цей договір нагадує про Гаазьку конвенцію про захист культурних цінностей у випадку збройного конфлікту від 1954 року й про відповідну конференцію ЮНЕСКО, очікувану у квітні 2024 року.

Очевидно, що відповідні угоди матимуть надвагому роль у формуванні подальшої міждержавної правової та організаційної структури, важливої для деокупації та реінтеграції Криму. У цьому вимірі варто навести думку професора Бориса Бабіна, що через укладання цих угод “росія тепер отримує обов’язкові для себе наслідки від договорів України про протидію агресії, і такі наслідки в міжнародних судах та організаціях будуть явно визнані правомірними”.

У підсумку слід констатувати, що досліджені угоди носять риси системності та створюють єдину та комплексну систему колективної безпеки, одною з ключових особливостей якої є формування спільного підходу до механізмів реінтеграції тих територій України, включаючи Крим, які наразі є окупованими. Підходи угод щодо процесів реінтеграції роблять основний акцент на питаннях ефективності, контрольованості та прозорості надаваної фінансової допомоги, а також на аспектах протидії організованій злочинності, яка укорінилася на окупованих територіях.

Реінтеграційний вимір досліджених безпекових угод ймовірно буде додатково розкритим у наступних міжвідомчих договорах, складених на їх розвиток, він очевидно буде відображати аспекти покарання за міжнародні злочини, матеріальної відповідальності агресора та санкційної політики, які містять угоди. Перспектива схвалення нових аналогічних угод найближчим часом посилює актуальність цієї тематики для нових досліджень.

1. Agreement on Security Co-operation between the United Kingdom of Great Britain & Northern Ireland and Ukraine, 12 January, 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-mizh-ukrayinoyu-ta-88277
2. Agreement on security cooperation and long-term support between Ukraine and the Federal Republic of Germany, 16 February, 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-ta-dovgostrokovu-p-88985
3. Agreement on security cooperation between Ukraine and France, 16 February, 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-mizh-ukrayinoyu-ta-89005
4. Agreement on security cooperation and long-term support between Ukraine and Denmark, 23 February, 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-ta-dovgostrokovu-p-89185
5. Agreement on security cooperation between Ukraine And Canada, 24 February, 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-mizh-ukrayinoyu-ta-89233
6. Agreement on security cooperation between Ukraine and Italy, 24 February, 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-mizh-ukrayinoyu-ta-89245
7. Agreement on security cooperation between Ukraine and the Netherlands, 1 March 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-mizh-ukrayinoyu-ta-89461
8. Agreement between Ukraine and Great Britain: Strategic Legal Breakthrough, January 13, 2024. URL: https://arcrimea.org/en/news/2024/01/13/agreement-between-ukraine-and-great-britain-strategic-legal-breakthrough/
9. New Agreements on Security Cooperation and De-Occupation of Crimea, February 17, 2024. URL: https://arcrimea.org/en/news/2024/02/17/new-agreements-on-security-cooperation-and-de-occupation-of-crimea/
10. Ukraine has Concluded Security Agreements with Canada and Italy, February 25, 2024. URL: https://arcrimea.org/en/news/2024/02/25/ukraine-has-concluded-security-agreements-with-canada-and-italy/
11. Situation with Child Sexual Abuse in the Сrimеа, 2021. URL: https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Issues/Children/SR/GA76/Association-of-reintegration-of-crimer.pdf
12. Non-State Actors and Transitional Justice Processes: Сrimеап Challenges, 2022. URL: https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/issues/truth/nsa/2022-09-14/submission-NSAs-hrc51-academia-Association-of-Reintegration-of-Crimea-ARC.pdf
13. Russian War Crimes in Ukraine: Illegal Trafficking and Sexual Exploitation of Children, 2022. URL: https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/ issues/children/cfi/vulnerabilities-children/csos/2022-07-26/submission-sdgs-cso-ARC-second-submission.pdf
14. Russian Aggression against Ukraine, Financial Obligation and Digital Systems, 2022. URL: https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/issues/iedebt/digital-systems/2022-12-15/ARC_Submission.pdf