Урядовий план реінтеграції Криму: міжнародний вимір

професор Борис Бабін, к.ю.н. Эдуард Плешко, к.ю.н. Линник Тетяна, к.ю.н. Андрій Чвалюк, к.ю.н. Олексій Плотніков, к.ю.н. Віктор Філатов.

Як вже писала наша Асоціація 4 квітня Кабінет Міністрів України актуалізував план заходів щодо реалізації Стратегії деокупації та реінтеграції АР Крим та Севастополя.

Тоді українським урядом були затверджені зміни до плану заходів, раніше прийнятих урядовим розпорядженням від 29 вересня 2021 року № 1171-р, розроблені Мінреінтеграції України з урахуванням умов військового стану та того факту, що звільнення півострова може відбутися вже найближчим часом; загалом план включає 127 актуалізованих заходів.

Удосконалений план з реінтеграції та деокупації півострова, згідно урядового розпорядження від 4 квітня 2023 р. № 288-р стосується захисту прав громадян України та юридичних осіб, порушених агресором, соціальної та гуманітарної політики, міжнародного співробітництва, економічної політики, оборонної та складової безпеки тощо.

Міжнародний вимір нової редакції плану був досліджений групою експертів нашої Асоціації
Загальний аналіз заходів плану свідчить що в цілому 41 з 127 мають міжнародний вимір або повністю, або у значній частині.

Вони згруповані у окремий розділ «Міжнародне співробітництво», який містить 14 заходів, та містяться в інших розділах плану, а саме «Особливості державної політики щодо забезпечення деокупації території АРК та м. Севастополя» та «Екологічна політика» (по одному заходу з відповдіно 10 та 5 запропонованих відповідно), «Правовий захист громадян України і юридичних осіб України, права і законні інтереси яких порушені внаслідок збройної агресії рф та тимчасової окупації території України» (3 заходи з 24 запропонованих), «Соціальна і гуманітарна політика» (3 заходи з 23 запропонованих), «Інформаційна політика» (5 заходів з 19 запропонованих), «Захист прав і свобод людини» (6 заходів з 14 запропонованих) та «Економічна політика» (7 заходів з 12 запропонованих).

Така статистика свідчить про пріоритетні напрями, за якими згідно позіції української влади необхідна міжнародна підтримка у вимірі деокупації та реінтеграції Криму, крім власне міжнародної взаємодії це економічна, правозахисна та інфораційна сфери.

Також з вказаних заходів плану, що мають міжнародний вимір, абсолютна більшість, а саме 34 передбачають свою реалізацію «до моменту деокупації тимчасово окупованої території», тобто в рамках деокупації, а не реінтеграції Криму. Ще чотири заходи мають визначений строк реалізації у 2023-2024 роках, та ще три мають виконуватися після деокупації тимчасово окупованої території (ТОТ).

Таким чином Кабінет Міністрів України сконцентрував увагу на заходах, які мають бути реалізовані ще у період тимчасової окупації півострову та при цьому протягом цього періоду мають носити постійний, а не етапний характер.

Водночас із вказаних заходів до кінці 2023 року мають бути реалізовані три.

Це визначення та підтвердження з урахуванням інформації з Державного реєстру майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією рф завданих збитків уповноваженими органами державної влади із залученням міжнародних аудиторських компаній, експертів, та із 6 міністерствами у якості виконавців, результатом має стати оцінювання уповноваженими органами разом з міжнародними аудиторськими компаніями, експертами збитків (п. 47 плану).

Також це започаткування і проведення щорічного Форуму з питань безпеки Азово-Чорноморського та Середземноморського регіонів як головного заходу Кримської платформи у сфері безпеки, включаючи захист свободи судноплавства, із трьома міністерствами у якості співвиконавців, із розробленням ініціатив та спільних заходів (п. 102 плану).

Також це облік суб’єктів авіаційної діяльності, які порушили правила використання повітряного простору України або незаконно використовували об’єкти авіаційної діяльності України, зокрема на ТОТ, та ініціювання заборон щодо діяльності таких суб’єктів на території інших держав в рамках міжнародного співробітництва у галузі авіації та забезпечення авіаційної безпеки, зокрема в рамках співпраці України з ІКАО, із трьома співвиконавцями з органів влади України (п. 112 плану).

Крім того, до кінця 2024 року у п. 36 план передбачає, із 5 співвиконавцями, правове врегулювання питання імплементації положень міжнародного гуманітарного права у національне кримінальне законодавство в умовах подолання наслідків міжнародного збройного конфлікту, зокрема ратифікацію Римського статуту Міжнародного кримінального суду (МКС), запровадження відповідних змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України.

Фактично ці заходи плану передбачають, незалежно від ситуації окупації чи деокупації, станом на відповідні дати, конкретні результати, включно із ратифікацією Україною Римського статуту.

Таким чином стан виконання цих заходів на відповідні дати, як зобов’язань Уряду України може стати предметом не лише громадського контролю та оцінки, але й відповідно об’єктом правового реагування, включно із процесуальним.

Такі можливості вимог від зацікавлених структур, які постраждали від окупації Криму у національних судових процесах, зокрема у ситуації бездіяльності окремих органів влади в рамках ситуації окупації Криму, що поки триває, неодноразово підтверджувалися рішеннями адміністративних судів України.

У цьому контексті можна вказати на позицію Верховного Суду у постанові від 13 квітня 2023 року у справі 420/8381/20 щодо бездіяльності Держрибагенства України з питань міжвідомчої угоди з рф стосовно рибальства в Азовському морі, та відповідно на постанову П’ятого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2021 року у справі 420/3863/20.

Водночас український суд у цих справах підкреслює, що відповідні вимоги до органів влади України у вимірі реагування на окупацію Криму можуть висувати особи які постраждали як від самої окупації, так й від невчинення конкретних дій з деокупації визначеними державними органами в межах їх повноважень. У цьому вимірі зокрема є важливим встановлення того, який конкретно орган влади згідно плану був визначений основним, відповідальним виконавцем його конкретного заходу, особливо з умови наявності низки співвиконавців.

Три заходи, які план передбачає здійснити після деокупації Криму, в рамках його реінтеграції, стосуються достатньо виокремлених питань.

Це, насамперед, ініціювання Україною спільних з іншими державами Чорноморського регіону міждержавних проектів і програм, які б включали проведення спільної інспекції забруднення акваторії Чорного моря внаслідок мілітаризації державою-агресором ТОТ і Азово-Чорноморського регіону, а також внаслідок незаконної реалізації рф великих будівельних та інфраструктурних проектів на ТОТ, що завдали шкоду довкіллю, із 7 визначеними співвиконавцями (п. 77 плану).

Також це організація проведення інспекційної перевірки МАГАТЕ на об’єктах Севастопольського національного університету ядерної енергії та промисловості задля поновлення гарантій МАГАТЕ на ТОТ, із двома співвиконавцями (п. 114 плану), а також створення в Криму після деокупації, у співпраці з міжнародними та громадськими організаціями, спеціалізованих служб підтримки постраждалих від домашнього насильства та насильства за ознакою статі осіб, із 2 співвиконавцями (п. 122 плану).

Щодо заходів які мають бути вчиненими за умов окупації Криму слід у першу чергу зазначити, що їх виконання має безперечно корегуватися згідно приписів самої Стратегії деокупації та реінтеграції ТОТ АР Крим та міста Севастополя, затвердженій рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 11 березня 2021 року та схваленій указом Президента України від 24 березня 2021 року № 117/2021.

Водночас сам Стратегія, на відміну від плану ще не змінена та відповідне проектування, згідно оголошених навесні 2023 р. низки заяв уповноважених посадових осіб, ще триває, за цих умов варто очікувати на додаткове корегування заходів плану, щонайменш у вимірі їх строків реалізації та виконавців, після затвердження Президентом України відповідних змін до Стратегії.

Також результати реалізації заходів плану, які носять міжнародний вимір та які передбачається досягти до деокупації Криму можна поділити за ступенем їх конкретизації.

До максимально узагальнених та іноді повторюваних за різними заходами плану результатів слід віднести наступні:

• забезпечення моніторингу стану дотримання прав та законних інтересів осіб на ТОТ, притягнення до відповідальності відповідно до норм міжнародного права осіб, винних у їх порушенні;
• правовий захист осіб, права і законні інтереси яких порушені внаслідок збройної агресії рф та тимчасової окупації території України;
• активізація та посилення координації міжнародних зусиль, спрямованих на деокупацію Криму;
• поглиблення міждержавного співробітництва з питань деокупації та реінтеграції ТОТ;
• дотримання зобов’язань за всіма режимами відповідно до національних інтересів України та цілей нерозповсюдження зброї масового знищення, засобів її доставки, обмеження передач звичайних озброєнь та протидії тероризму, зокрема на ТОТ;
• підтримання актуальності кримської проблематики на світовому порядку денному, отримання підтримки міжнародних партнерів у відновленні територіальної цілісності України, засудження світовою спільнотою протизаконних дій рф щодо окупації території Криму;
• консолідація міжнародної політики невизнання спроби анексії рф території Криму;
• представлення позиції України щодо ситуації на ТОТ на міжнародній арені;
• комунікація з громадськістю інших держав та формування проукраїнської суспільної думки населення інших країн щодо ТОТ;
• здійснення науково обґрунтованого інформування міжнародних партнерів про ситуацію на ТОТ;
• врахування у документах міжнародних організацій проблематики порушень прав людини на ТОТ та включення в них відповідних сигналів на адресу держави-агресора;
• забезпечення співробітництва з МКС у розслідуванні ситуації в Україні;
• продовження існуючих та застосування нових міжнародних санкцій, окремо – щодо структур у сфері незаконного видобутку корисних копалин;
• збереження української культурної спадщини на ТОТ;
• виявлення випадків дезінформації міжнародної спільноти щодо стану справ на ТОТ та покращення спроможностей з протидії дезінформації на міжнародному та національному рівні;
• посилення політико-дипломатичного тиску на рф, зокрема на її органи окупаційної «адміністрації», відповідальні за переслідування українських громадян на ТОТ;
• забезпечення скоординованої з міжнародними партнерами протидії мілітаризації ТОТ, свободи судноплавства у Чорному і Азовському морях;
• реалізація спроможностей Меджлісу кримськотатарського народу в боротьбі за права кримськотатарського народу як корінного народу України.
  До дещо більш конкретизованих у заходах плану результатів міжнародно-правового характеру слід віднести наступні:
• внесення в Єдиний реєстр досудових розслідувань 100 % відомостей про вчинені агресором кримінальні правопорушення прав громадян України на ТОТ;
• відображення нових фактів злочинів, учинених в умовах міжнародного збройного конфлікту на ТОТ у щорічному звіті Офісу Прокурора МКС;
• припинення випадків візуалізації на картографічній продукції ТОТ «як території рф», та коректного відображення часового поясу ТОТ;
• забезпечення доступу на ТОТ міжнародних правозахисних моніторингових місій з метою фіксації порушень прав людини, злочинів проти людяності та воєнних злочинів;
• залучення світових аналітичних центрів до активної співпраці з питань Криму, зокрема в рамках Міжнародної експертної мережі Кримської платформи;
• попередження випадків залучення в склад команд, які представляють рф, спортсменів з ТОТ.
• представлення в Європейському суді з прав людини правової позиції України щодо збройної агресії та тимчасової окупації Криму;
• забезпечення інформування Комітету всесвітньої культурної спадщини ЮНЕСКО щодо незаконних дій окупаційної влади;

Водночас окремі з цих заходів, зокрема щодо допуску моніторингових місій та 100% відображення правоохоронцями України усіх правопорушень щодо права людини в Криму вбачаються практично мало реальними, а позиція України в ЄСПЛ в усіх міждержавних справах проти рф, зокрема з урахуванням виключення рф з Ради Європи в 2022 р. вбачається вже сформованою.

Ще один результат, а саме ув’язане планом за часом із ситуацією до деокупації Криму притягнення міжнародними судами рф до відповідальності за порушення: Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації на ТОТ та Конвенції ООН з морського права в Чорному, Азовському морях і у Керченській протоці, а також під час захоплення, затримання та утримання трьох українських військово-морських кораблів, з одного боку – є максимально конкретизованим порівняно із наведеними вище, але водночас з урахуванням тривалості відповідних проваджень він може відбутися вже за умов де окупованого Криму в ситуації його реінтеграції.

Також міжнародний вимір містять заходи плану, які передбачають наступні результати більш внутрішнього характеру:

• забезпечення соціально-економічного розвитку територій, прилеглих до ТОТ;
• залучення іноземних інвесторів до розвитку південних регіонів України, зокрема прилеглих до ТОТ;
• забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб з ТОТ;
• забезпечення доступу населення ТОТ та прилеглих територій до українського телерадіомовлення
• сприяння академічній активності щодо тимчасової окупації території Криму;
• створення національної наукової бази досліджень в сфері постконфліктного врегулювання, реінтеграції, внутрішньої та зовнішньої політики рф.

Отже до загальних рис плану у вимірі запропонованих ним міжнародних заходів є концентрація на ситуації деокупації, запровадження більшості заходів без хронологічно визначених строків реалізації та із максимально узагальненими, за вкрай окремими виключеннями, передбачуваними результатами.

Водночас слід зазначити, що заходи міжнародного характеру, які мають бути вжитими після деокупації Криму, та не згадані у дослідженому плані, мають носити комплексний та системний характер.

Це зумовлене тим, що оскільки наразі агресор злочинно здійснює за Кримом ефективний контроль, він максимально відповідає за будь-які негативні процеси що там відбуваються, а окремі наявні наразі обов’язки України як суверена держава виконує, бо вони зводяться до міжнародних заяв, позовів, роботи профільних держорганів, розслідування злочинів та порушень, допомоги жертвам репресій окупантів, формування Кримської платформи тощо.

Більш того, масштабна російська агресія додатково дискредитувала та маргіналізувала агентів впливу рф, через які відбувалися спроби просування злочинних «кримських наративів» в третіх країнах та міжнародних структурах.

Водночас за умов ситуації реінтеграції з точки зору міжнародного права ситуація кардинально зміниться, адже саме Україна, а не рф буде насамперед відповідати за всі процеси та ситуації на де-окупованій території Криму.

При цьому в рамках вказаних процесів та ситуацій об’єктивно слід барти до уваги:

1) ситуацію вірогідної наявності на деокупованому півострові значної, вимірюваної у сотнях тисяч, кількості осіб, що прибули туди з 2014 року, не є громадянами України, а також їх дітей;
2) ситуацію вірогідної наявності в деокупованому Криму значної кількості нерухомого майна, земельних ділянок, новоутворених будівель та інфраструктурних комплексів, зокрема таких що є джерелами підвищеної небезпеки, правовий статус яких у законодавстві України або не врегульований або не з’ясований;
3) наявність в Криму складної екологічної ситуації зокрема у сфері водокористування а також хімічної та газовидобувної промисловості;
4) ситуацію вірогідної наявності на деокупованому півострові значного числа осіб з числа громадян України а також колонізаторів, права яких безперечно мають бути обмеженими у кримінально-правовому порядку;
5) об’єктивна потреба тривалого обмеження в Криму окремих політичних прав людини, насамперед виборчих та на об’єднання;
6) ризики виникнення на перших етапах деокупації Криму спровокованих агресором складних гуманітарних ситуацій щодо забезпечення населення харчами, послугами, інформацією, виникнення епідемій, епізоотій тощо.

Очевидно, що держава-агресор, її наступники або ж й треті недружні України держави будуть всіляко злочинно маніпулювати цими факторами на зовнішніх майданчиках для злочинних спроб дискредитації української влади, штучних розколів України та її партнерів, особливо серед країн з високим рівнем поваги до прав людини, а також для злочинних спроб зменшення допомоги України та пом’якшення санкційної політики під «гуманітарними підставами».

При цьому злочинні спроби такого негативного впливу будуть «ґрунтуватися» начебто на «правах людини», «гуманітарних», «екологічних», «безпекових» та інших начебто «обов’язків» України, при цьому існує ризик залучення агентами агресора до цих деструктивних процесів окремих міжнародних правозахисних, екологічних та інших структур з некритичною позицією.

Це зумовлює потребу опрацювання чіткої стратегії – як щодо міжнародної діяльності України в ситуації здійснення невідворотної де-окупації Криму, та й щодо протидії пов’язаній із Кримом ворожій діяльності агресора.

Як вже раніше зазначалося наша Асоціація спрямовувала пропозиції щодо мінімізації зазначених ризиків та викликів за умов реінтеграції Криму до уповноважених органів влади України. Надалі, у березні 2023 р. АРК отримала від МЗС України листа 411/36-091-34923 щодо взяття до уваги відповідних пропозицій, зокрема в рамках подальшої роботи Кримської платформи.

Роботу Асоціації із опрацювання відповідного міжнародного виміру стратегії деокупації та реінтеграції Криму та заходів з її реалізації буде подовжене.