Фінансові аспекти реінтеграції: кримські стратегії, бюджетні програми та міжнародні проекти

Питання фінансування реінтеграційних процесів залишається мало висвітленим як у вимірі де-окупації Криму так й стосовно відповідних материкових районів України, захоплених агресором як у 2014 так й у 2022 році.

Експерти досліджували ці виклики до початку масштабної російської агресії, але насамперед щодо окремих бюджетних програм України 2015-2018 років.

Також наразі можна помітити активізацію зацікавленості не лише органів влади України, але й науково-експертного середовища стосовно планів, програм та стратегій деокупації та реінтеграції Криму [1], водночас – без відповідних фінансових розрахунків.

Відповідний експертний аналіз [2] вже торкнувся таких документів як План заходів, спрямованих на реалізацію деяких засад державної внутрішньої політики щодо тимчасово окупованої території (ТОТ) Криму, схвалений розпорядженням Уряду України від 28 березня 2018 року № 218-р та скасований у 2021 році [3].

Також це План невідкладних заходів з протидії російської агресії з ТОТ України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки від 20 червня 2018 року № 17, що став предметом судових справ [4], відповідно Стратегія деокупації та реінтеграції ТОТ Криму, затверджена указом Президента України від 24 березня 2021 року № 117/2021 [5], план заходів з реалізації цієї Стратегії, затверджений розпорядженням українського уряду від 29 вересня 2021 року № 1171-р [6], його нова редакція від 4 квітня 2023 року № 288-р [7] та інші акти.

У цих документах спільним є насамперед те, що вони дуже стисло описують питання фінансування їх реалізації та не містять жодних цифр та розрахунків. Очевидно що ці питання пов’язані із діяльністю основних виконавців цих планів та програм, вказаних у них самих. Це Офіс Президента України та Представництво Президента України в АР Крим [8], [9], утворена у 2022 році та сформована 18 травня 2023 року Консультативна рада з питань деокупації та реінтеграції ТОТ АР Крим та Севастополя [10]; [11], а також Міністерство України з питань реінтеграції ТОТ (Мінреінтеграції) [12].

Таким чином необхідно визначитися із формами та шляхами фінансування зазначених документів, для чого дослідити щонайменш оприлюднені українські бюджетні кошториси. У ситуації спробувала розібратися експерт та кандидат юридичних наук Приходько Анна.

Варто констатувати, що в урядовому плані 2018 року узагалі не вказувалося про джерела його фінансування, а щодо плану 2021 року, як й стосовно редакції 2023 року в урядових розпорядженнях міститься припис «міністерствам, іншим центральним та місцевим органам виконавчої влади за участю інших державних органів, установ та організацій, залучених до виконання плану заходів, забезпечити виконання плану заходів за рахунок та в межах видатків, передбачених у державному та місцевих бюджетах, а також за рахунок інших джерел, не заборонених законодавством», без подальшої деталізації.

Зазначені план Представництва та Стратегія, схвалена в рамках президентських повноважень також не вказують про джерела фінансування, таких вказівок не містить й Стратегія діяльності Представництва Президента України в АР Крим, схвалена указом Президента України від 13 квітня 2021 р. № 160/2021 [13]. Таким чином фінансове забезпечення діяльності органів президентської гілки влади, яке може здійснюватися саме за рахунок Державного бюджету України (ДБУ), як випливає з проаналізованих бюджетів на 2020-2023 роки [14-17], може здійснюватися за бюджетною програмою (БП) 0301010 «Обслуговування та організаційне, інформаційно-аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності Президента України та Офісу Президента України» але у ДБУ надається виключно її загальний кошторис.

Втім у вимірі діяльності органів виконавчої влади України ДБУ надають деталізацію витрат Мінреінтеграції за низкою БП. Зокрема на 2020 рік передбачалися витрати за БП 3901050 «Заходи щодо захисту і забезпечення прав та свобод осіб, які позбавлені (були позбавлені) особистої свободи незаконними збройними формуваннями, окупаційною адміністрацією та/або органами влади рф з політичних мотивів, а також у зв’язку з громадською, політичною або професійною діяльністю вказаних осіб, підтримки зазначених осіб та членів їхніх сімей, заходи з реінтеграції населення ТОТ, виплати державних стипендій імені Левка Лук’яненка» у розмірі 66 514,4 тисяч гривень, всі із загального фонду, за БП 3901600 «Пілотні заходи з реагування на проблеми для розвитку, викликані переміщенням осіб та поверненням комбатантів» у розмірі 7 457 тисяч гривень, з них 4 853,7 тисяч з резервного фонду ДБУ, та за БП 3911600 «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проекту “Житло для внутрішньо переміщених осіб”» на 485 000 тисяч гривень із загального фонду.

На 2021 рік ДБУ передбачив для Мінреінтеграції за БП 3901050 такі саме витрати в 66 514,4 тисяч гривень загального фонду, за БП 3901600 та за БП 3911600 витрати не передбачалися, натомість було передбачене кошти на БП 3901080 «Забезпечення інформаційного суверенітету України, розвиток мов корінних народів, що проживають на ТОТ АР Крим та м. Севастополь, та фінансова підтримка системи державного іномовлення України» у розмірі 977 137,1 тисяч гривень загального фонду, за БП 3901090 «Забезпечення належних умов в’їзду та виїзду осіб на ТОТ України» – в 267 114,5 тисяч гривень загального фонду, за БП 3901100 «Заходи щодо створення систем та баз даних з питань реінтеграції» – в 5 000 тисяч загального фонду та за БП 3901120 «Забезпечення реінтеграції молоді з ТОТ Донецької та Луганської областей, ТОТ АР Крим та міста Севастополя» – на 130 000 тисяч гривень загального фонду.

На 2022 рік ДБУ у листопаді 2021 року передбачив для Мінреінтеграції за БП 3901050 такі саме витрати в 66 514,4 тисяч гривень, за БП 3901080 – 362 660,3 тисяч гривень, за БП 3901120 – 93 779,4 тисяч гривень. При цьому витрат на раніше фінансовані програми БП 3901090, БП 3901100, БП 3901600 та БП 3911600 не передбачалося, натомість було встановлене витрати за БП 3911020 «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо підтримки територій, що зазнали негативного впливу внаслідок збройного конфлікту на сході України» у 125 000 тисяч гривень загального фонду.

Такі зміни у фінансуванні можуть мати певне пояснення для БП 3901090 оскільки на 2021 рік кошти виділялися разове на реконструкцію пунктів в’їзду-виїзду, але загалом слід вказати на неповну послідовність відповідних завдань бюджетних витрат. Водночас варто додати що після початку масштабного російського вторгнення ДБУ на 2022 рік зазнавав неодноразових змін, але це не стосувалося вказаних вище БП, їх кошториси трансформації з лютого 2022 року не зазнали.

ДБУ на 2023 рік системно відобразив зміни у ситуації та відповідні нові завдання та виклики, але щодо кошторисів Мінреінтеграції відповідні трансформації відобразилися не цілком системно. Так, на 2023 рік продовжується фінансування за БП 3901050, збільшене до 133 876,7 тисяч гривень загального фонду, за БП 3901080 кошторис навпаки, був зменшеним до 40 775,4 тисяч гривень загального фонду, так саме було зменшене витрати за БП 3901120 до 21 200,7 тисяч гривень загального фонду, а також було відновлене фінансування БП 3901100 в розмірі 39 240 тисяч гривень загального фонду.

Втім для вказаного міністерства на 2023 рік було запроваджене нову БП 3901090 «Забезпечення захисту прав і свобод громадян України, що проживають на ТОТ України, допомоги громадянам України з гуманітарно-кризових питань та здійснення заходів із передачі та репатріації тіл (останків) осіб, загиблих (померлих) у зв’язку із збройною агресією проти України» в розмірі 107 968 тисяч гривень загального фонду.

Водночас певною мірою значні витрати на потреби реінтеграції де-окупованих територій в цілому були спрямовані ДБУ в 2023 році через інші міністерства. Зокрема Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України отримало 35 500 мільйонів гривень із спеціального фонду на БП 3121430 «Фонд ліквідації наслідків збройної агресії», що становило більшу частину витрат цього відомства запланованих у 50 674,4 мільйони. Крім того Міністерство фінансів України має розподілити із загального фонду ДБУ трохи більше 23 934 мільйонів за БП 3511280 «Додаткова дотація з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на деокупованих, тимчасово окупованих та інших територіях України, що зазнали негативного впливу у зв’язку з повномасштабною збройною агресією рф». Втім ці витрати очевидно стосуються не тільки та не стільки витрат щодо реінтеграції Криму, а викликів які Україна планує вирішувати на вже де-окупованих територіях материкової України, при цьому очевидно, що такі витрати є на порядок більшими, ніж описані вище та заплановані для Мінреінтеграції.

Водночас описані вище витрати ДБУ можна ув’язати з планами та стратегіями деокупації та реінтеграції Криму саме в рамках наведених БП Мінреінтеграції, адже інших у бюджеті немає, за напрямами допомоги заручникам Кремля, підтримки молоді з ТОТ, ведення інформаційної політики. Водночас значна частина інших заходів, зокрема за урядовим планом 2023 року у таких БП не відображена. Не торкаючись оборонного та безпекового сектору можна лише зробити гіпотезу що частина цих коштів може бути використана в рамках окремих бюджетних програм МЗС України, зокрема щодо діяльності Міжнародної Кримської платформи, але там відповідних окремих БП чи кошторисів ДБУ не вказує.

Тому можна висунути обґрунтовану гіпотезу що коштів на реінтеграційні завдання щодо Криму ДБУ на 2023 рік містить у описаному вище, доволі обмеженому розмірі, та насамперед за рахунок коштів загального фонду. Зрозуміло що за умов воєнного стану та масштабної російської агресії Україна має й інші величезні статті витрат, але не слід забувати що реінтеграція деокупованого Криму, особливо на її первинному етапі, також вимагатиме на фінансування за умов особливого стану, скоріш за усе – воєнного. Водночас плани передбачають й позабюджетне фінансування та залишилося визначити щодо його наявності та ефективності.

Загалом ДБУ на 2021 рік передбачав майже 204499 мільйонів гривень зовнішніх запозичень, з них 88 % до основного фонду, на 2022 рік у фінальному варіанті ДБУ передбачалося 694548 мільйонів запозичень, з них більше 86 % до загального фонду, а на 2023 рік заплановане 1797261,7 мільйонів запозичень, з них 90 % до загального фонду. Отже хоча ці суми є значними більша їх частина йде до загального фонду ДБУ де витрати, як вказане вище, вже розподілені між розпорядниками бюджетних коштів. Втім українська практика знає приклад розподілу кредитних коштів на потреби, певною мірою пов’язані із ТОТ, це стосується механізму кредитного надання житла внутрішньо переміщеним особам (ВПО).

Як вказане вище, у 2020 році ДБУ передбачив для Мінреінтеграції 485 мільйонів гривень за БП 3911600 на реалізацію проекту «Житло для внутрішньо переміщених осіб», які безперечно охоплюють й кримських ВПО. Специфіка цих коштів полягає у тому, що хоча вони бюджетні, але підлягають поверненню особами, які взяли участь у проекті. Для регулювання цих питань у ДБУ містяться приписи, за якими повернення кредитів, наданих з державного бюджету ВПО, здійснюється до спеціального фонду ДБУ та має надалі спрямовувати на виділення нових кредитів на ту саму мету; про це зокрема вказували пункти 4 та 5 статті 13 й пункт 11 статті 14 закону про ДБУ на 2021 рік.

Водночас надалі, у пункті 8 статті 11 закону про ДБУ на 2022 рік та у пункті 7 статті 11 закону про ДБУ на 2023 рік вказувалося, що вказані кошти носять характер відсотків за користування пільговими іпотечними кредитами, наданими ВПО за рахунок коштів гранту, наданого Кредитною установою для відбудови (KfW), і пені за порушення строку платежів з погашення кредитів.

Загалом Кредитна установа для відбудови (KfW) є державним банком Уряду ФРН, що став лідером серед банків Німеччини у сприянні економічному розвитку Німеччини, Європи та світу, федеральному уряду належить 80 % банку, а решта – німецьким землям [18, 19]. Згідно офіційних українських джерел, описаний у ДБУ Проект розвитку Мінреінтеграції та Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву» фінансується спільно з ФРН через KfW, при цьому станом на 28 травня 2023 року серед українських ВПО заявку на участь у проекті подало 32899 осіб [20].

Вказаний проект реалізується в рамках реалізації Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом ФРН про фінансове співробітництво (асигнування 2016 р.) підписаної у червні 2020 р. та ратифікованої Законом України від 2 грудня 2020 року № 1037-IX, а також Грантової та Проектної Угоди між Кабінетом Міністрів України в особі Мінреінтеграції, Державним фондом сприяння молодіжному житловому будівництву та KfW на надання 25,5 мільйонів євро за вказаним проектом BMZ – № 2016 685 16 та 2016 703 63, укладеної 28 грудня 2020 року [21].

Додамо, що Порядок пільгового іпотечного кредитування ВПО за рахунок коштів гранту, наданих KfW, та Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті за програмою «Надання пільгових іпотечних кредитів ВПО» були затверджені постановою Уряду України від 28 квітня 2021 року №451 [22].

Вказаний приклад можна вважати доволі успішною формою залучення зовнішніх коштів на потреби реінтеграції ВПО, зокрема з окупованого Криму. У той же час вато вказати що проект почав розроблятися в 2016 році та отримав власну реалізацію у 2020 році.

Тому по-перше слід констатувати що підготовка відповідних форм міжнародної технічної підтримки конкретних проектів фінансування заходів з реінтеграції де окупованого Криму має розпочатися вже зараз, до невідворотного моменту деокупації півострову.

Форми співпраці України, її влади, громадського та експертного сектору із державами-партнерами щодо підготовки таких проектів, а також ступінь ефективності описаних вище бюджетних програм Мінреінтеграції, безперечно має стати підґрунтям для нових експертних досліджень.

Джерела:

1. http://www.lex-line.com.ua/?go=full_article&id=3572
2. https://arcrimea.org/uk/analytics_ua/2023/04/20/uryadovyj-plan-reintegracziyi-krymu-mizhnarodnyj-vymir/
3. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/218-2018-р
4. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0017755-18
5. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/117/2021
6. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1171-2021-р
7. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/288-2023-р
8. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/16/2016/ed20191017
9. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/758/2019/ed20210817
10. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/579/2022
11. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/283/2023#n2
12. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/376-2016-п
13. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/160/2021
14. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/294-20
15. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1082-20
16. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1928-20
17. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2710-20
18. https://mof.gov.ua/uk/kreditna-ustanova-dlja-vidbudovi-kfw
19. https://www.kfw-entwicklungsbank.de/International-financing/KfW-Development-Bank/Local-presence/Europe/Ukraine/
20. https://www.molod-kredit.gov.ua/zhytlovi-prohramy/kredyt-dlia-vpo-kfw
21. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/276_001-20
22. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/451-2021-п