Правове програмування деокупації та реінтеграції Криму: вимір ефективності

Доцент Линник Тетяна

У наших матеріалах ми вже дослідили питання міжнародного виміру програмних актів України із деокупації та реінтеграції Криму та аспекти контролю з їх виконанням, водночас на сьогодні надважливим вбачається питання виміру ефективності зазначених програмних норм.

Необхідно визначити специфіку схвалених після 2021 року відповідної Стратегії та плану дій з її реалізації, особливо за умов нових змін внесених до зазначеного плану в квітні 2023 року.

Дев’ять років окупації Криму призвели до поступового схвалення та накопичення десятків законодавчих та сотень урядових та підзаконних актів. Водночас затвердження комплексної Стратегії деокупації та реінтеграції тимчасово окупованої території (далі – ТОТ) Криму та Плану з її реалізації у 2021 році зумовило потребу ревізії та переоцінки відповідної нормативної бази, процес чого відбувається вже з-за умов масштабної російської агресії.

Наразі влада України вказує про наступне доопрацювання відповідної Стратегії з урахуванням поточних викликів, але відповідні процеси сьогодні в Україні практично не мають наукового правничого підґрунтя. Протягом перших сімох років окупації Криму влада України вживала окремі управлінські програмні заходи щодо півострову, шляхом схвалення низки урядових розпоряджень.

Зокрема це доволі швидко скасований план додаткових заходів з тимчасового розміщення громадян України, які переселяються з Криму в інші регіони України, затверджений розпорядження Кабінету Міністрів України (КМУ) від 1 квітня 2014 року № 298-р [4], а також план заходів, спрямованих на реалізацію деяких засад державної внутрішньої політики щодо тимчасово окупованої території Криму, схвалений розпорядженням КМУ від 28 березня 2018 року № 218-р та скасований у 2021 році [5], і чинна Стратегія інформаційної реінтеграції Криму, затверджена розпорядженням КМУ від 27 грудня 2018 року № 1100-р [8].

Як ми вже вказували, у наступному рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 11 березня 2021 року та указом Президента України від 24 березня 2021 року № 117/2021 було затверджене Стратегію деокупації та реінтеграції ТОТ Криму [7] та розпорядженням КМУ від 29 вересня 2021 року № 1171-р було схвалене план заходів з реалізації цієї Стратегії [5].

Буквально на переддень масштабної російської агресії розпорядженням КМУ від 23 лютого 2022 року № 224-р було схвалене Стратегію розвитку кримськотатарської мови на 2022-2032 роки [9] та вже після першої річниці протидії масштабній російській агресії розпорядженням КМУ від 4 квітня 2023 року № 288-р було внесене зміни до плану заходів з реалізації Стратегії деокупації та реінтеграції ТОТ Криму [3], при цьому сама редакція Стратегії у передбачений законом спосіб з 2021 року змінена ще не була.

З наведених програмних документів випливає, що уперше системно питання деокупації Криму уряд намагався впорядкувати у формі плану в 2018 році, при чому очевидно ініціативне, надалі наступний план був схваленим у 2021 році на виконання відповідної стратегії та третій план, його нова редакція, був затвердженим у 2023 році.

При цьому важливим вбачається аналіз підстав схвалення зазначених документів, який є очевидним для плану 2021 року як допоміжного нормативного документу стосовно відповідної Стратегії, але це не випливає із текстів ані плану 2018 року, ані змін 2023 року. Прикладом у розпорядженні КМУ від 28 березня 2018 року № 218-р узагалі жодних підстав схвалення вказаного плану наведене не було [6].

У відкритих джерелах з підстав схвалення плану було виявлене лише публікацію зазначеного міністерства ще від лютого 2017 року, у якій зазначалося про презентацію проекту вказаного плану «за ініціативою Міністерства в ході круглого столу за участі представників громадських організацій та представників експертної спільноти».

При цьому наводилася лише оголошена під час заходу думка тодішнього першого заступника профільного міністра Юсуфа Куркчі про те, що «метою плану заходів є забезпечення дотримання прав і свобод громадян України – внутрішньо переміщених осіб, забезпечення дотримання прав і свобод громадян України, які проживають на ТОТ та реінтеграція ТОТ та її населення в єдиний конституційний простір України» [2].

Наразі з відкритих джерел важко встановити чи реалізовували у 2018-2021 роках виконавці плану інформування профільного міністерства, та чи здійснювало саме це міністерство, статус та повноваження якого декілька разів змінювалися, щорічне інформування щодо плану КМУ; у будь-якому випадку публічних звітів про це наразі не виявлене.

Втім нова редакція плану 2023 р. [3], як й редакція плану 2021 р. [5] передбачає подібний механізм контролю за його виконанням, а саме припис міністерствам, іншим органам виконавчої влади за участю інших державних органів, установ та організацій, залучених до виконання заходів плану, забезпечити його виконання «за рахунок та в межах видатків, передбачених у державному та місцевих бюджетах, а також за рахунок інших джерел, не заборонених законодавством».

Крім подібного до плану 2018 р. припису виконавцям подавати щороку до 15 лютого Міністерству з питань реінтеграції ТОТ інформації про стан виконання плану заходів та припису цьому міністерству подавати щороку до 1 квітня КМУ інформацію про стан виконання плану заходів, план 2021 року приписував цьому міністерству кожні два роки з дати прийняття відповідного розпорядження, а також після деокупації ТОТ Криму проводити аналіз ефективності виконання плану заходів з метою підготовки в установленому порядку та подання КМУ пропозицій щодо внесення змін до плану заходів [3; 5].

Щодо підстав схвалення нової редакції плану 2023 р. можна процитувати оприлюднене разом із затвердженням нової редакції плану повідомлення Міністерства з питань реінтеграції ТОТ про те, що «заходи з реалізації Стратегії були оновлені Мінреінтеграції з урахування умов воєнного стану. Зокрема, того факту, що звільнення півострова може відбутися вже найближчим часом» [1].

Також міністерство зазначило що «вдосконалений план з реінтеграції та деокупації півострова стосується таких сфер», згідно його розділів, захисту прав громадян України та юридичних осіб, законні інтереси яких були порушені внаслідок збройної агресії, соціальної та гуманітарної політики, міжнародного співробітництва, економічної політики, оборонної та безпекової складової тощо.

Водночас профільне міністерство акцентувало увагу на тому, що до плану включено нові заходи, серед яких вказувалося чотири напрями: розробка законопроєкту «Про правовий режим на деокупованих територіях»; формування резерву працівників для комплектування судових, правоохоронних, державних органів; створення військової адміністрації для діяльності в АР Крим; медична, реабілітаційна, психологічна адаптація ветеранів війни та звільнених з російського полону осіб.

При цьому додавалося, що «план включає 127 актуалізованих заходів» й наводилася цитата віце-прем’єр-міністра Ірини Верещук про те, що «Звільнення Криму – неминуче. Вже зараз держава має підготуватися до повноцінного відновлення української влади в Криму. Передусім – сформувати надійний кадровий резерв відновлення. Ці громадяни мають забезпечити не тільки відродження державного управління, а й відновлення справедливості. Ми маємо чіткий план дій, за кожним пунктом закріплені відповідальні виконавці» [1].

Водночас зазначена ситуація зумовлює низку питань. У першу чергу слід відзначити що за умов відсутності зміни Стратегії виникає питання релевантності нової, актуалізованої редакції плану та чинної, не оновленої редакції Стратегії. Адже актуалізована редакція плану містить 127 заходів, а попередня значно більшу кількість, а саме 158 та відповідно виникає питання підстав щонайменш припинення їх виконання.

Як вже вказано, експертами Асоціації Реінтеграції Криму було частково проаналізоване нову редакцію плану, та зазначене щодо заходів міжнародного характеру, що Кабінет Міністрів України сконцентрував увагу на заходах, які мають бути реалізовані ще у період тимчасової окупації півострову та при цьому протягом цього періоду вони мають носити постійний, а не етапний характер [3]. Аналіз нової редакції плану дозволяє свідчить що загалом такий підхід має 69 заходів плану, тобто більше половини передбачених ним кроків.

Конкретний термін виконання, незалежно від ситуації окупації чи деокупації Криму містять 40 заходів плану, з них мають бути реалізовані у ІІ кварталі 2023 р. 2 заходи, у ІІІ кварталі 2023 р. ще 8 заходів, до кінця 2023 р. ще 22 заходи та до кінця 2024 р. ще 8 заходів [3]. Аналіз цих заходів свідчить про те що вони розраховані насамперед на ситуацію окупації, а не реінтеграції вже де-окупованого Криму. Прикладом заходи плану, які уряд має виконати до кінця 2024 року носять такий характер:

• розроблення та подання на розгляд КМУ законопроекту, який встановлює порядок визначення статусу осіб, звільнених з місць несвободи на ТОТ і території рф, та підстав їх перебування в місцях несвободи (п. 14);
• правове врегулювання питання імплементації положень міжнародного гуманітарного права у національне кримінальне законодавство в умовах подолання наслідків міжнародного збройного конфлікту, зокрема ратифікація Римського статуту Міжнародного кримінального суду, запровадження відповідних змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексу України (п. 36);
• нормативно-правове врегулювання питання відбування покарань особами, які були засуджені судами України та фактично відбули покарання в окупаційних «установах відбування покарань» або були засуджені за злочини, вчинені до 20 лютого 2014 р., окупаційними «судами» за законодавством рф вже після початку фактичної тимчасової окупації (п. 37);
• розроблення законопроекту щодо визначення органу, на який буде покладено обов’язки органів опіки та піклування щодо представлення інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і тих які перебувають у складних життєвих обставинах і залишилися на ТОТ (п. 54);
• дослідження проблемних питань, пов’язаних із встановленням опіки/піклування, усиновленням дітей з ТОТ, та визначення шляхів їх врегулювання (п. 55);
• започаткування програм з підтримки молоді з ТОТ в роботі Українського культурного фонду, Фонду Президента України з підтримки освіти, науки та спорту, Українського молодіжного фонду (п. 61);
• створення національної системи космічного спостереження та забезпечення прийому даних від іноземних космічних систем (п. 75);
• створення систем зворотного зв’язку на офіційних веб-сайтах, веб-порталах органів виконавчої влади, повноваженнями яких є формування та реалізація державної політики щодо деокупації та реінтеграції ТОТ, вироблення та реалізація державної соціальної та гуманітарної політики, державної політики у галузі освіти, охорони здоров’я (п. 92) [3].

Очевидно що вказані у пунктах 14, 36, 37, 54, 55 заходи бажано здійснити до деокупації Криму, а заходи вказаних пунктів 61, 75 та 92 не мають сенсу за умов де-окупованого Криму узагалі. При цьому очевидно що щонайменш стосовно 2024 року питання продовження окупації півострову вже не є таким прогнозованим як це було прикладом у 2015 чи у 2018 році на короткострокову перспективу.

Решта заходів плану має бути виконана у певний термін після деокупації Криму, а саме один захід протягом місяця після деокупації ТОТ, п’ять заходів протягом шести місяців після деокупації, ще чотири протягом року після деокупації, ще один протягом двох років після деокупації і ще шість «після деокупації ТОТ» без визначення строку виконання узагалі.

У цьому вимірі план підходить до деокупації як до певного моменту, від якого прикладом вимріюється місяць, але формат встановлення такого моменту планом та іншими актами не визначене, при тому що деокупація, як би вона не відбувалася, ймовірно носитиме не одномоментний, а розтягнутий у часті на доби, тижні та навіть місяці характер.

Наведене змушує погодитися із зазначеними експертами тезами АРК щодо складності практичного контролю за виконання заходів плану, а також щодо доволі умовної етапності документу [10], який фактично за хронологією виконання слід поділити на три групи заходів:

• строкові заходи, які насамперед, згідно їх змісту, стосуються деокупації Криму, із встановленими термінами виконання до кінця 2024 року;
• безстрокові заходи розраховані на період окупації, які відповідно стосуються саме кроків з деокупації Криму;
• строкові та безстрокові заходи які мають виконуватися у де-окупованому Криму в рамках його реінтеграції.

Зазначене дозволяє прийти до висновку, що Україна вживає активних програмних заходів із деокупації та реінтеграції Криму що зокрема знаходить своє відображення у планах, схвалюваних з 2018 року урядовими розпорядженнями. Плани передбачають спеціальний адміністративний шлях контролю за виконанням, а їх заходи можна розподілити на де-окупаційні та реінтеграційні.

До основних викликів зазначених урядових планів слід віднести потребу їх кореляції із стратегічними безпековими документами та із бюджетним програмуванням. Питання громадського контролю за виконанням планів деокупації та реінтеграції Криму має стати підґрунтям для нових наукових досліджень.

Література:

1. https://minre.gov.ua/2023/04/04/aktualizovano-plan-zahodiv-z-realizacziyi-strategiyi-deokupacziyi-ta-reintegracziyi-ar-krym-rishennya-uryadu/
2. https://old.mtot.gov.ua/v-ministerstvi-prezentuvaly-plan-zahodiv-shhodo-deokupatsiyi-krymu/
3. Офіційний вісник України. 2023. № 39. Ст. 2077.
4. Офіційний вісник України. 2014. № 29. Ст. 817.
5. Офіційний вісник України. 2021. № 80. Ст. 5063.
6. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/218-2018-%D1%80#Text
7. Офіційний вісник України. 2021. № 26. Ст. 1255.
8. Офіційний вісник України. 2019. № 12. Ст. 424.
9. Офіційний вісник України. 2022. № 26. Ст. 1443.
10. https://arcrimea.org/uk/analytics_ua/2023/04/20/uryadovyj-plan-reintegracziyi-krymu-mizhnarodnyj-vymir/