Финансовые аспекты реинтеграции: крымские стратегии, бюджетные программы и международные проекты

Вопрос финансирования реинтеграционных процессов остается мало освещенным как в измерении де-оккупации Крыма, так и в отношении соответствующих материковых районов Украины, захваченных агрессором как в 2014, так и в 2022 году.

Эксперты исследовали эти вызовы до начала масштабной российской агрессии, но прежде всего по отдельным бюджетным программам Украины 2015-2018 годов.

Также можно заметить активизацию заинтересованности не только органов власти Украины, но и научно-экспертной среды относительно планов, программ и стратегий деоккупации и реинтеграции Крыма [1], в то же время – без соответствующих финансовых расчетов.

Соответствующий экспертный анализ [2] уже коснулся таких документов как План мероприятий, направленных на реализацию некоторых принципов государственной внутренней политики по временно оккупированной территории (ВОТ) Крыма, одобренный распоряжением правительства Украины от 28 марта 2018 года № 218-р и отмененный в 2021 году [3].

Также это План неотложных мероприятий по противодействию российской агрессии с ВОТ Украины в Крыму, защите интересов государства, граждан Украины и украинских юридических лиц в Крыму на 2018-2019 годы от 20 июня 2018 года № 17, ставший предметом судебных разбирательств [4], соответственно Стратегия деоккупации и реинтеграции ВОТ Крыма, утвержденная указом Президента Украины от 24 марта 2021 года № 117/2021 [5], план мероприятий по реализации этой Стратегии, утвержденный распоряжением правительства Украины от 29 сентября 2021 года № 1171-р [6], его новая редакция от 4 апреля 2023 года №288-р [7] и другие акты.

В этих документах общим прежде всего стало то, что они очень кратко описывают вопросы финансирования их реализации и не содержат никаких цифр и расчетов. Очевидно, что эти вопросы связаны с деятельностью основных исполнителей планов и программ, указанных в них самих. Это Офис Президента Украины и Представительство Президента Украины в АР Крым [8], [9], созданный в 2022 году и сформированный 18 мая 2023 года Консультативный совет по вопросам деоккупации и реинтеграции ВОТ АР Крым и Севастополя [10]; [11], а также Министерство Украины по реинтеграции ВОТ (Минреинтеграции) [12].

Таким образом, необходимо определиться с формами и путями финансирования указанных документов, для чего исследовать как минимум обнародованные украинские бюджетные сметы. В ситуации попыталась разобраться эксперт и кандидат юридических наук Приходько Анна.

Следует констатировать, что в правительственном плане 2018 года вообще не указывалось об источниках его финансирования, а относительно плана 2021 года, как и его редакции 2023 года, в правительственных распоряжениях содержится предписание «министерствам, другим центральным и местным органам исполнительной власти с участием других государственных органов, учреждений и организаций, привлеченных к выполнению плана мероприятий, обеспечить выполнения плана мероприятий за счет и в рамках расходов, предусмотренных в государственном и местных бюджетах, а также и из других источников, не запрещенных законодательством», без дальнейшей детализации.

Указанные план Представительства и Стратегия, одобренная в рамках президентских полномочий, также не указывают об источниках финансирования, таких указаний не содержит и Стратегия деятельности Представительства Президента Украины в АР Крым, одобренная указом Президента Украины от 13 апреля 2021 года № 160/2021 [13]. Таким образом, финансовое обеспечение деятельности органов президентской ветви власти, которое может осуществляться именно за счет Государственного бюджета Украины (ГБУ), как следует из проанализированных бюджетов на 2020-2023 годы [14-17], может осуществляться по бюджетной программе (БП) 0301010 «Обслуживание и организационное, информационно-аналитическое, материально-техническое обеспечение деятельности Президента Украины и Офиса Президента Украины», но в ГБУ указывается исключительно ее общая смета.

Впрочем, в измерении деятельности органов исполнительной власти Украины ГБУ предоставляют детализацию расходов Минреинтеграции по ряду БП. В частности на 2020 год предусматривались расходы по БП 3901050 «Мероприятия по защите и обеспечению прав и свобод лиц, лишенных (ранее лишенных) личной свободы незаконными вооруженными формированиями, оккупационной администрацией и/или органами власти рф по политическим мотивам, а также в связи с общественной, политической или профессиональной деятельностью указанных лиц, поддержки указанных лиц и членов их семей, мероприятия по реинтеграции населения ВОТ, выплатам государственных стипендий имени Левка Лукьяненко» в размере 66 514,4 тысячи гривен, все из общего фонда, а также по БП 3901600 «Пилотные меры по реагированию на проблемы для развития, вызванные перемещением лиц и возвращением комбатантов» в размере 7 457 тысяч гривен, из них 4 853,7 тысяч из резервного фонда ГБУ, и по БП 3911600 «Субвенция из государственного бюджета местным бюджетам на реализацию проекта «Жилье для внутренне перемещенных лиц»» на 485 000 тысяч гривен из общего фонда.

На 2021 год ГБУ предусмотрел для Минреинтеграции по БП 3901050 такие же расходы в 66 514,4 тысяч гривен общего фонда, по БП 3901600 и по БП 3911600 расходы не предусматривались, вместо этого было предусмотрено средства на БП 3901080 «Обеспечение информационного суверенитета Украины, развитие языков коренних народов, проживающих на ВТО АР Крым и Севастополя, и финансовая поддержка системы государственного иновещания Украины» в размере 977 137,1 тысяч гривен общего фонда, по БП 3901090 «Обеспечение надлежащих условий въезда и выезда лиц на ВТО Украины» – в 267 114,5 тысяч гривен общего фонда, по БП 3901100 «Меры по созданию систем и баз данных по вопросам реинтеграции» – в 5 000 тысяч общего фонда и по БП 3901120 «Обеспечение реинтеграции молодежи из ВОТ Донецкой и Луганской областей, ВОТ АР Крым и города Севастополя» – на 130 000 тысяч гривен общего фонда.

На 2022 год ГБУ в ноябре 2021 года предусмотрел для Минреинтеграции за БП 3901050 такие же расходы в 66 514,4 тысячи гривен, по БП 3901080 – в 362 660,3 тысячи гривен, по БП 3901120 – в 93 779,4 тысяч гривен. При этом расходов на ранее финансируемые программы БП 3901090, БП 3901100, БП 3901600 и БП 3911600 не предусматривалось, вместо этого были установлены расходы по БП 3911020 «Субвенция из государственного бюджета местным бюджетам на осуществление мероприятий по поддержке территорий, подвергшихся негативному влиянию в результате вооруженного конфликта на востоке Украины» в 125 000 тысяч гривен общего фонда.

Такие изменения в финансировании могут иметь определенное объяснение для БП 3901090, поскольку на 2021 год средства выделялись разово, на реконструкцию пунктов въезда-выезда, но в целом следует указать на неполную последовательность соответствующих задач бюджетных расходов. В то же время следует добавить, что после начала масштабного российского вторжения ГБУ на 2022 год претерпевал неоднократные изменения, но это не касалось указанных выше БП, их сметы не претерпели трансформации с февраля 2022 года.

ГБУ на 2023 год системно отобразил изменения в ситуации и соответствующие новые задачи и вызовы, но на сметах Минреинтеграции соответствующие трансформации отразились не вполне системно. Так, на 2023 год продолжается финансирование по БП 3901050, увеличенное до 133 876,7 тысяч гривен общего фонда, за БП 3901080 смета наоборот, была уменьшена до 40 775,4 тысяч гривен общего фонда, так же были уменьшены расходы по БП 3901120 до 21 200,7 тысячи гривен общего фонда, а также было возобновлено финансирование БП 3901100 в размере 39 240 тысяч гривен общего фонда.

Впрочем, для указанного министерства на 2023 год была введена новая БП 3901090 «Обеспечение защиты прав и свобод граждан Украины, проживающих на ВОТ Украины, помощи гражданам Украины по гуманитарно-кризисным вопросам и осуществление мероприятий по передаче и репатриации тел (останков) лиц, погибших (умерших) в связи с вооруженной агрессией против Украины» в размере 107 968 тысяч гривен общего фонда.

В то же время, в значительной степени значительные затраты на нужды реинтеграции де-оккупированных территорий в целом были направлены ГБУ в 2023 году через другие министерства. В частности, Министерство развития громад, территорий и инфраструктуры Украины получило 35 500 миллионов гривен из специального фонда на БП 3121430 «Фонд ликвидации последствий вооруженной агрессии», что составляло большую часть расходов этого ведомства, запланированных на год в 50 674,4 миллиона. Кроме того Министерство финансов Украины должно распределить из общего фонда ГБУ немногим более 23 934 миллионов по БП 3511280 «Дополнительная дотация из государственного бюджета местным бюджетам на осуществление полномочий органов местного самоуправления на деоккупированных, временно оккупированных и других территориях Украины, испытавших негативное влияние в связи с полномасштабной вооруженной агрессией рф». Впрочем, эти расходы очевидно касаются не только и не столько расходов по реинтеграции Крыма, а вызовов, которые Украина планирует решать на уже де-оккупированных территориях материковой Украины, при этом очевидно, что такие расходы на порядок больше, чем описанные выше и запланированные для Минреинтеграции.

В то же время, описанные выше расходы ГБУ можно увязать с планами и стратегиями деоккупации и реинтеграции Крыма именно в рамках приведенных БП Минреинтеграции, поскольку других в бюджете нет, по направлениям помощи заложникам Кремля, поддержки молодежи ВОТ, ведению информационной политики. В то же время, значительная часть других мероприятий, в частности по правительственному плану 2023 года в таких БП не отображена. Не касаясь оборонного и сектора безопасности можно лишь відвинуть гипотезу, что часть этих средств может быть использована в рамках бюджетных программ МИД Украины, в частности, относительно деятельности Международной Крымской платформы, но там соответствующих отдельных БП или смет ГБУ не указывает.

Поэтому можно выдвинуть обоснованную гипотезу, что средства на реинтеграционные задачи по Крыму ГБУ на 2023 год содержит в описанном выше, достаточно ограниченном размере, и в первую очередь за счет средств общего фонда. Понятно, что в условиях военного положения и масштабной российской агрессии у Украины есть и другие огромные статьи расходов, но не следует забывать, что реинтеграция деоккупированного Крыма, особенно на ее первичном этапе, также потребует финансирования в условиях особого положения, скорее всего – военного. В то же время планы предусматривают и внебюджетное финансирование, поэтому осталось определить его наличие и эффективность.

В общей сложности ГБУ на 2021 год предусматривал почти 204 499 миллионов гривен внешних заимствований, из них 88 % в основной фонд, на 2022 год в финальном варианте ГБУ предполагалось 694 548 миллионов заимствований, из них более 86 % в общий фонд, а на 2023 год запланировано 1797261,7 миллионов заимствований, из них 90 % в общий фонд.

Так что, хотя эти суммы значительны, большая их часть идет в общий фонд ГБУ, где расходы, как указано выше, уже распределены между распорядителями бюджетных средств. Впрочем, украинская практика знает пример распределения кредитных средств на нужды, в определенной степени связанные с ВТО, это касается механизма кредитного предоставления жилья внутренне перемещенным лицам (ВПЛ).

Как указано выше, в 2020 году ГБУ предусмотрел для Минреинтеграции 485 миллионов гривен за БП 3911600 на реализацию проекта «Жилье для внутренне перемещенных лиц», бесспорно охватывающих и крымских ВПЛ. Специфика этих средств заключается в том, что хотя они бюджетне, но подлежат возврату лицами, принявшими участие в проекте. Для регулирования этих вопросов в ГБУ содержатся предписания, по которым возврат кредитов, предоставленных из государственного бюджета ВПЛ, осуществляется в специальный фонд ГБУ и должен в дальнейшем направлять на выделение новых кредитов на ту же цель; об этом в частности указывали пункты 4 и 5 статьи 13 и пункт 11 статьи 14 закона об ГБУ на 2021 год.

В дальнейшем, в пункте 8 статьи 11 закона об ГБУ на 2022 год и в пункте 7 статьи 11 закона об ГБУ на 2023 год указывалось, что указанные средства носят характер процентов за пользование льготными ипотечными кредитами, предоставленными ВПЛ за счет средств гранта, предоставленного Кредитным учреждением для восстановления (KfW) и пени за нарушение срока платежей по погашению кредитов.

Кредитное учреждение для восстановления (KfW) является государственным банком Правительства ФРГ, ставшему лидером среди банков Германии в содействии экономическому развитию Германии, Европы и мира, федеральному правительству принадлежит 80% банка, а остальные – немецким землям [18, 19]. Согласно официальным украинским источникам, описанный в ГБУ Проект развития Минреинтеграции и Государственного специализированного финансового учреждения «Государственный фонд содействия молодежному жилищному строительству» финансируется совместно с ФРГ через KfW, при этом по состоянию на 28 мая 2023 года среди украинских ВПЛ заявку на участие в проекте подало 32889 человек [20].

Указанный проект реализуется в рамках реализации Соглашения между Кабмином Украины и Правительством ФРГ о финансовом сотрудничестве (ассигнования 2016 года) подписанного в июне 2020 года и ратифицированного законом Украины от 2 декабря 2020 года № 1037-IX, а также а также Грантового и Проектного Соглашения между Кабмином Украины в лице Минреинтеграции, Государственным фондом содействия молодежному жилищному строительству и KfW на предоставление 25,5 миллионов евро по указанному проекту BMZ – № 2016 685 16 и 2016 703 63, принятой 28 декабря 2020 года [21].

Порядок льготного ипотечного кредитования ВПЛ за счет средств гранта, предоставленных KfW, и Порядок использования средств, предусмотренных в государственном бюджете по программе «Предоставление льготных ипотечных кредитов ВПЛ» были утверждены постановлением Правительства Украины от 28 апреля 2020 года № 451 [22].

Указанный пример можно считать довольно успешной формой привлечения внешних средств на нужды реинтеграции ВПЛ, в частности, из оккупированного Крыма. В то же время важно указать что проект начал разрабатываться в 2016 году и получил собственную реализацию в 2020 году.

Поэтому во-первых следует констатировать, что подготовка соответствующих форм международной технической поддержки конкретных проектов финансирования мероприятий по реинтеграции оккупированного Крыма должна начаться уже сейчас, до неотвратимого момента деоккупации полуострова.

Формы сотрудничества Украины, ее властей, общественного и экспертного сектора с государствами-партнерами по подготовке таких проектов, а также степень эффективности описанных выше бюджетных программ Минреинтеграции, безусловно, должны стать основой для новых экспертных исследований.

Источники:

1. http://www.lex-line.com.ua/?go=full_article&id=3572
2. https://arcrimea.org/uk/analytics_ua/2023/04/20/uryadovyj-plan-reintegracziyi-krymu-mizhnarodnyj-vymir/
3. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/218-2018-р
4. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0017755-18
5. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/117/2021
6. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1171-2021-р
7. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/288-2023-р
8. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/16/2016/ed20191017
9. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/758/2019/ed20210817
10. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/579/2022
11. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/283/2023#n2
12. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/376-2016-п
13. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/160/2021
14. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/294-20
15. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1082-20
16. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1928-20
17. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2710-20
18. https://mof.gov.ua/uk/kreditna-ustanova-dlja-vidbudovi-kfw
19. https://www.kfw-entwicklungsbank.de/International-financing/KfW-Development-Bank/Local-presence/Europe/Ukraine/
20. https://www.molod-kredit.gov.ua/zhytlovi-prohramy/kredyt-dlia-vpo-kfw
21. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/276_001-20
22. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/451-2021-п