Программирование противодействия оккупации территорий Украины

Аспекты применения стратегического, программного и планового подходов в рамках механизма противодействия российской агрессии сегодня приобретают особую значимость и требуют специального определения. Как не удивляет, до сих пор вне специальных исследований остаются собственно конституционно-правовое и административно-правовое измерение деятельности ключевых государственных органов в системе противодействия агрессору, и в тоже время собственно аспекты правового программного регулирования в отечественной доктрине анализировались прежде всего до начала межгосударственного конфликта. Об этом пишет доктор юридических наук, профессор Борис Бабин.

Одним из первых программных актов по вопросам противодействия российской агрессии следует считать рекомендации парламентских слушаний на тему: «Стратегия реинтеграции в Украине временно оккупированной территории АРК и города Севастополь: проблемные вопросы, пути, методы и способы», утвержденные постановлением Верховной Рады Украины от 22 сентября 2016 г.

В рекомендациях содержались предписания Президенту Украины относительно внесения изменений в Конституцию и законы Украины (до сих пор не реализованы), образование консультативно-совещательных органов и оптимизации деятельности Представительства Президента Украины в Автономной Республике Крым. Рекомендации содержали ряд предписаний Верховной Раде Украины и ее комитетам, в частности относительно принятия закона о Государственной стратегии деоккупации и реинтеграции в Украине временно оккупированной территории АРК и города Севастополь и соответствующего утверждения этой Государственной стратегии Кабинетом Министров Украины как общегосударственной программы, предусматривающий, в частности, надлежащее финансовое обеспечение соответствующих мероприятий.

Рекомендации приписывали признать утратившим силу Закона Украины «О создании свободной экономической зоны «Крым» и об особенностях осуществления экономической деятельности на временно оккупированной территории Украины», принять законы о коллаборационизме и очистки власти (люстрации) в АРК и городе Севастополе; об особенностях ведения экономических отношений с временно оккупированными территориями; об обеспечении реализации права собственности на временно оккупированных территориях Украины; об организации и проведении государственно-правового эксперимента по созданию модели электронного избирательного процесса; об организации и проведении государственно-правового эксперимента по созданию модели экономического развития Херсонской области. Разработка соответствующих законопроектов возлагалась рекомендациями на Кабинет Министров Украины, который также должен был обязать министерства и другие центральные органы исполнительной власти Украины, начиная с 2017 года, предусматривать в планах своей работы мероприятия, связанные с обеспечением деоккупации и реинтеграции в Украине временно оккупированной территории АРК и города Севастополь.

Ключевым органом с управленческими полномочиями в сфере противодействия российской агрессии следует считать Представительство Президента Украины в АРК, что отмечено и указанными парламентскими рекомендациями. Хотя функции, статус, правовая природа Представительства как отдельного конституционного органа и крайне специфического органа государственной власти не стали предметом специальных научных исследований, следует указать, что нынешний конституционный статус Представительства были обозначены специальным законом Украины от 2 марта 2000 № 1524-III в действующей редакции.

В условиях вооруженного захвата государством-агрессором Крымского полуострова в феврале 2014 года деятельность Представительства в городе Симферополь было вынужденно прекращено, руководство Представительства оставило оккупированный Крым. Мировое сообщество цивилизованных наций и украинская власть не признали неправомерной оккупации и преступную аннексию Крымского полуострова государством-агрессором. Массовое и циничное нарушение Россией в Крыму норм международного гуманитарного права и международного права прав человека, признанные на уровне правовых документов Генеральной Ассамблеи ООН, органов Совета Европы, ОБСЕ и Европейского союза, поставили перед украинской властью принципиально новые задачи по защите прав человека в АРК.

Новый этап реализации полномочий Представительства наступил после одобрения указа Президента Украины от 20 января 2016 № 16/2016, утвержденным «с целью обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод граждан Украины, проживающих на временно оккупированных территориях или переселились из нее и находятся на территории Украины». Представительству указом № 16/2016 приписывалось активизировать, во взаимодействии с центральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, работу по участию в разработке стратегических программ возвращения временно оккупированной территории под общую юрисдикцию Украины. Таким образом в 2014-2017 гг. на под законном уровне были созданы предпосылки для существенного усиления организационно-управленческих функций Представительства с их реализацией как на всей территории Украины, так и на международном уровне.

22 декабря 2017 года в Крымском доме в Киеве состоялся круглый стол «Представительство Президента Украины в АРК: переоценка работы в условиях российской агрессии», посвященной 25-й годовщине образования Представительства. В мероприятии приняли участие представители центральных органов исполнительной власти, правоохранительных органов, народные депутаты Украины, руководство Меджлиса крымскотатарского народа, представители Координатора проектов и Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ, Мониторинговой миссии ООН по правам человека, Миссии Международного Комитета Красного Креста, Миссии ЕС в Украине, Офиса совета Европы в Украине, посольств, ученые и эксперты.

В рекомендациях круглого стола указывалось, что длительный период после начала оккупации Крыма государством-агрессором деятельность органов власти Украины по вопросам деоккупации и реинтеграции полуострова имела низкий уровень слаженности и координации. В частности, до сих пор не произошло привлечение центральными органами исполнительной власти значительных средств международной технической помощи или направление средств Государственного бюджета Украины на решение насущных проблем реинтеграции и деоккупации Крыма. Отмечалось, что после создания специального центрального органа исполнительной власти, а именно Министерства по вопросам временно оккупированных территорий и внутренне перемещенных лиц (далее — МинВОТ), другие центральные органы исполнительной власти продолжают осуществлять собственные функции относительно временно оккупированных территорий и внутренне перемещенных лиц в пределах компетенции, определенной законодательством.

При таких обстоятельствах участники круглого стола признали целесообразными и неотложными следующие инициативы руководства Представительства относительно: образование под эгидой Представительства рабочей группы высокого уровня из представителей всех компетентных центральных органов власти с периодической обработкой актуальных вопросов реинтеграции и деоккупации Крыма, противодействия российской агрессии на полуострове, предоставление предложений Президенту Украины; обработки Представительством Плана неотложных мер по противодействию российской агрессии с временно оккупированной территории Украины в Крыму, защиты интересов государства, граждан Украины и украинских юридических лиц в Крыму и Стратегии реинтеграции Крыма как комплекса мер, которые должны быть принятыми после деоккупации полуострова.
Представительством, на выполнение задач, предусмотренных в ст. 1, ч. «Д» и «е» ст. 7 Закона Украины от 2 марта 2000 № 1524-III и п. 5 ст. 1 Указа Президента Украины от 16 января 2016№ 16/2016, в 2018 был разработан вышеуказанный План на 2018-2019 годы (далее — План).Проект Плана был одобрен Экспертным советом при Представительстве 11 апреля 2018 г.(протокол № 2) с учетом полученных предложений и замечаний и распоряжение Кабинета Министров Украины от 28 марта 2018 № 218-р, которым был утвержден План мероприятий, направленных на реализацию некоторых основ государственной внутренней политики в отношении временно оккупированной территории АРК и г. Севастополь.

Распоряжением Постоянного Представителя от 23 апреля 2018 № 12 План был направлен в Рабочую группу высокого уровня с периодической обработкой актуальных вопросов реинтеграции и деоккупации Крыма, противодействие российской агрессии на полуострове, предоставление соответствующих предложений Президенту Украины (далее -Рабочая группа), образованной по предложениям центральных органов власти распоряжением Постоянного Представителя от 19 марта 2018 № 8. Также План был направлен для оценки, обработки и предоставления предложений более чем сорока органам государственной власти. Полученные в ответ предложения и замечания были тщательно рассмотрены и по итогам внесены соответствующие корректировки в проект Плана. На первом заседании Рабочей группы, которое состоялось 19 июня 2018 в г. Киеве были приняты следующие протокольные решения:
— учесть обработки Представительством проект Плана с учетом предложений всех заинтересованных органов государственной власти, рекомендовать План к выполнению с координацией его выполнения Представительством. Органам государственной власти способствовать выполнению Плана в пределах полномочий;
— реализацию задач Плана, которые требуют внесения изменений в действующее законодательство, осуществлять путем подачи Представительству органами государственной власти соответствующих предложений с последующей обработкой и предоставлением Представительством наработанных законопроектов на рассмотрение Президенту Украины, как субъекту законодательной инициативы.
— одобрить текущую деятельность и предложения Представительства, предложенные соответствующие ключевые мероприятия в рамках Плана и во исполнение поручений Президента Украины, в частности по противодействию российской агрессии с временно оккупированной территории Украины в сферах обороны, безопасности и охраны порядка, противодействие незаконному транспортному сообщению с временно оккупированной территории, противодействие незаконной хозяйственной деятельности на временно оккупированных территориях, обеспечение предоставления гражданам Украины из Крыма административных услуг и реализации их прав на материковой части Украины.
— поддержать с учетом предложений Представительства элементы стратегии деоккупации Крыма, предложенные МИД Украины.

Распоряжением Постоянного Представителя Президента Украины в АРК от 20 июня 2018 № 17 План был утвержден. Утвержденный 20 июня 2018 План предусматривал широкий комплекс мероприятий, например, среди мероприятий проекта Плана, посвященных защите и реализации конституционных прав человека в условиях российской агрессии, следует выделить следующие:
— разработка проекта закона Украины по итогам межведомственного семинара по обеспечению возможности для граждан Украины, проживающих на временно оккупированной территории, принимать участие в выборах Президента Украины и народных депутатов Украины в течение дополнительного определенного срока перед днем голосования на определенных избирательных участках;
— введение полноценного реестра внутренне перемещенных лиц, что эффективно работает, внедрение централизованной системы учета жителей временно оккупированной территорий, которые получают на подконтрольной территории административные услуги;
— определение состояния воинского учета внутренне перемещенных лиц с временно оккупированной территории, выявление недостатков и препятствий его осуществления; определение по итогам совещания алгоритма внедрения централизованного военного учета жителей Крыма, прибывающих на подконтрольную территорию Украины;
— формирование эффективного алгоритма образования системы учета и координации проектов относительно международной технической помощи населению Крыма; освещение сведений о системе учета и координации проектов относительно международной технической помощи населению Крыма и перемещенных из Крыма лиц в деятельности медиа;
— формирование по итогам межведомственного совещания алгоритма специального контроля и отчетности по планировке и расходу средств международной технической помощи относительно населения, порядка финансирования этого фонда за счет источников международной технической помощи и других источников, порядка контроля за использованием средств этого фонда со стороны международных организаций, отчетности о деятельности фонда общественности; разработка по итогам межведомственного совещания проектов закона Украины об изменении с бюджетным законодательством с введением порядка взаимосвязи общественного фонда материальной помощи населению Крыма и перемещенных из Крыма лиц с бюджетной системой Украины;
— формирование по итогам межведомственного совещания алгоритма специального контроля и отчетности по планировке и расходу средств Государственного бюджета Украины на бюджетные программы относительно населения и перемещенных из Крыма лиц, образование соответствующей общественной платформы, отражение в медиа результатов соответствующего контроля;
— внедрение механизма учета ученых, которые являются переселенцами из Крыма и проживающих на подконтрольной территории Украины, обработка полученных сведений; получения со стороны международных организаций и иностранных государств в рамках проработанных механизмов международной технической помощи для финансирования деятельности в сферах экономических, экологических, медицинских, культурологических, исторических и других социальных отраслей знаний украинскими учеными, которые являются переселенцами из Крыма на подконтрольной территории Украины;
— проведение совещаний с представителями международных организаций и иностранных государств по вопросам получения для финансирования обучения жителей Крыма и перемещенных лиц в высших учебных заведениях цивилизованных государств мира; распространение информации о порядке обучения жителями Крыма в высших учебных заведениях цивилизованных государств мира в учебных заведениях Украины и в сети Интернет, в социальной рекламе.
— наличие проекта механизма публичного конкурсного финансирования общественных объединений, реализующих проекты по Крыму и перемещенных лиц из Государственного бюджета Украины и проекта паспорта соответствующей бюджетной программы, проектов изменений к соответствующим нормативным актам; освещение проекта в СМИ, проведение встреч с представителями международных организаций и иностранных государств относительно ее формирования;
— разработка механизма определения репрезентативности и взаимодействия общественных объединений, которые предоставляют перемещенные из Крыма лица в виде проекта соответствующего меморандума, его предоставление для присоединения заинтересованным объединениям и учреждениям;
— предоставление по итогам экспертных совещаний проекта Закона Украины по вопросам введения квоты для перемещенных из Крыма лиц в предвыборных списках политических партий на выборах и вопросы деоккупации и реинтеграции в предвыборные программы политических партий субъектам законодательной инициативы;
— разработка по итогам совещания механизма участия спортсменов что являются перемещенными из Крыма в национальных и международных спортивных мероприятиях, соответствующих форм их материальной и организационной поддержки; внедрение системы учета спортсменов происхождением из Крыма с перспективой их участия в национальных имеждународных спортивных мероприятиях.

Также следует указать на то, что распоряжением Кабинета Министров Украины от 28 марта 2018 № 218-р был утвержден План мероприятий, направленных на реализацию некоторых принципов государственной внутренней политики в отношении временно оккупированной территории АРК и г. Севастополь (далее — План КМУ). План КМУ содержал пятнадцать направлений деятельности, которые охватывали 52 мероприятия. Примером направление Плана КМУ относительно создания условий для реализации права лиц, проживающих на временно оккупированной территории, на свободный выбор языка потребления информационной продукции устанавливал задачи для семи министерств, а также для Госкомтелерадио, Администрации Госспецсвязи, Концерна «РРТ» и Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания.

План КМУ содержал такие задачи (мероприятия) указанного направления:
— обеспечение стабильного вещания на временно оккупированную территорию национальных телерадиоорганизаций, вещающих на государственном языке и других языках (в том числе на языках коренных народов и национальных меньшинств Украины, проживающих на временно оккупированной территории);
— содействие распространению в зонах сервисного обслуживания перед контрольными пунктами въезда / выезда среди лиц, перемещаются на / с временно оккупированной территории, печатных средств массовой информации, издаваемых на государственном языке, языках коренных народов и национальных меньшинств Украины, проживающих на временно оккупированной территории;
— содействие распространению в зонах сервисного обслуживания перед контрольными пунктами въезда / выезда среди лиц, перемещаются на / с временно оккупированной территории, аудио- и аудиовизуальных произведений на государственном языке, языках коренных народов и национальных меньшинств, проживающих на временно оккупированной территории;
— содействие в организации отдыха детей с временно оккупированной территории в лагерях национально-патриотического направления в других регионах Украины;
— содействие изготовлению и распространению в регионах Украины социальной рекламы по устойчивому развитию государственного языка, языков коренных народов и национальных меньшинств Украины, проживающих на временно оккупированной территории.

Планом КМУ министерствам, другим центральным и местным органам исполнительной власти предписывалось обеспечить предоставление ежеквартально до 15 числа следующего месяца МинВОТ информации о состоянии выполнения плана мероприятий по форме, установленной МинВОТ. Также указанным государственным органам предписывалось вместе с другими государственными органами, учреждениями и организациями, привлеченными к выполнению плана мероприятий выполнять задачи плана мероприятий с соблюдением требований законодательства в части недопущения действий, направленных на насильственное изменение государственной границы и нарушение суверенитета и территориальной целостности Украины; предотвращать и не допускать каких-либо действий, направленных на легитимизацию незаконных органов (должностных лиц), образованных на временно оккупированной территории Украины, которые могут быть расценены как признание изменения статуса АРК и г.Севастополь. МинВОТ указанным распоряжением приписывалось подавать ежегодно до 1апреля Кабинету Министров Украины информацию о состоянии выполнения Плана КМУ.

В следующем Представительством констатировался низкий уровень координации и взаимодействия центральных и местных органов власти по выполнению предписаний Плана КМУ, и отмечалось отсутствие публичной информации о состоянии выполнения мероприятий этого Плана. Итак, подводя итог, стоит прийти к таким выводам. Сейчас программные и плановые акты, одобряются органами законодательной и исполнительной власти, президентскими органами по вопросам противодействия российской агрессии, касаются прежде всего временно оккупированных территорий Украины в Крыму. Этим актам характерна не скоординированность, отсутствие надлежащего материального и финансового обеспечения, полное отсутствие контроля за результатами их реализации. Вопросы противодействия российской агрессии в измерении временно оккупированных территорий таким образом должны решаться с учетом общепризнанных норм и принципов программного менеджмента и в рамках надлежащей законодательной процедуры, а именно — Закона Украины «О государственных целевых программах» от 18 марта 2004 № 1621-IV, то есть путем принятия Верховной Радой Украины специальной Общегосударственной целевой программы, проект которой должно разработать Правительство Украины.

1. Государственные целевые программы — организационно-правовые основы разработки,утверждения и исполнения / Б. В. Бабин, В. А. Кроленко. — Донецк: ДонНУЭТ, 2006. — 206 с.
2. Бабин Б. В. Программное регулирование в современном международном праве: эволюция,формы и механизмы реализации: монография / Б. В. Бабин. — А. Феникс, 2012. — 454 с.
3. Феномен правоохранительных программ в правовой системе Украины: кол. монография / Б.В. Бабин, В. А. Кроленко, Е. В. Третьяк. — Донецк: Каштан, 2010. — С. 48-61.
4. Правовое программное обеспечение развития Автономной Республики Крым: кол.монография / Б. В. Бабин, В. А. Кроленко, А. Ю. Иваницкий. — А. Феникс, 2011. — С. 72-101.
5. О Рекомендациях парламентских слушаний на тему: «Стратегия реинтеграции в Украиневременно оккупированной территории Автономной Республики Крым и города Севастополь:проблемные вопросы, пути, методы и способы»: постановление Верховной Рады Украины от 22сентября 2016 № 1602-VIII // сведения Верховной Рады Украины. — 2016. — № 44. — Ст. 753.
6. О Представительстве Президента Украины в Автономной Республике Крым: Закон Украины от2 марта 2000 № 1524-III; URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ru/1524-14
7. История Представительства Президента Украины в АРК; URL: http://www.ppu.gov.ua/1854-2/.
8. Вопрос Представительства Президента Украины в АРК: Указ Президента Украины от 20 января 2016 № 16/2016 // Официальный вестник Украины. — 2016. — № 7. — С. 8.
9. Круглый стол по случаю двадцать пятой годовщины образования Представительства; URL:http://www.ppu.gov.ua/kruglyj-stil-z-nagody-25-rokiv-utvorennya-predstavnytstva/.
10. Отчет о результатах деятельности Представительства Президента Украины в Автономной Республике Крым за 2 квартал 2018; URL: http://www.ppu.gov.ua/wp-content/uploads/2018/07/zvit-II-kvartal-2018.rtf.
11. План неотложных мероприятий по противодействию российской агрессии с временно оккупированной территории Украины в Крыму, защиты интересов государства, граждан Украины и украинских юридических лиц в Крыму на 2018-2019 годы: утвержден распоряжением Постоянного Представителя Президента Украины в АРК от 20 июня 2018 № 17; URL:http://www.ppu.gov.ua/wp-content/uploads/2018/07/ Plan-nevidkladnyh-zahodiv-22.06.2018.pdf.
12. Об утверждении плана мероприятий, направленных на реализацию некоторых принципов государственной внутренней политики в отношении временно оккупированной территории Автономной Республики Крым и г. Севастополь: распоряжение Кабинета Министров Украины от28 марта 2018 № 218-р https://zakon.rada.gov .ua / laws / show / 218-2018-р.
13. Взаимодействие с парламентским Комитетом по вопросам государственного строительства, региональной политики и местного самоуправления; URL: http://www.ppu.gov.ua/vzayemodiya-z-parlamentskym-komitetom-z-pytan-derzhavnogo-budivnytstva-regionalnoyi-polityky-ta-mistsevogo-samovryaduvannya/.
14. О государственных целевых программах: Закон Украины от 18 марта 2004 № 1621-IV; URL:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1621-15.