Правовое программирование деоккупации и реинтеграции Крыма: измерение эффективности

Доцент Линник Татьяна

В наших материалах мы уже исследовали вопросы международного измерения программных актов Украины по деоккупации и реинтеграции Крыма и аспекты контроля за их выполнением, в то же время на сегодняшний день является важным вопрос измерения эффективности указанных программных норм.

Необходимо определить специфику одобренных после 2021 года соответствующей Стратегии и плана действий по ее реализации, особенно при новых изменениях, внесенных в указанный план в апреле 2023 года.

Девять лет оккупации Крыма привели к постепенному одобрению и накоплению десятков законодательных и сотен правительственных и подзаконных актов. В то же время, утверждение комплексной Стратегии деоккупации и реинтеграции временно оккупированной территории (далее – ВОТ) Крыма и Плана по ее реализации в 2021 году обусловило потребность ревизии и переоценки соответствующей нормативной базы, процесс чего происходит уже в условиях масштабной российской агрессии.

В настоящее время власти Украины указывают на последующую доработку соответствующей Стратегии с учетом текущих вызовов, но соответствующие процессы сегодня в Украине практически не имеют научной юридической основы. В течение первых семи лет оккупации Крыма власти Украины принимали отдельные управленческие программные мероприятия по полуострову путем принятия ряда правительственных распоряжений.

В частности, это довольно быстро отмененный план дополнительных мероприятий по временному размещению граждан Украины, которые переселяются из Крыма в другие регионы Украины, утвержденный распоряжением Кабинета Министров Украины (КМУ) от 1 апреля 2014 года № 298-р [4], а также план мероприятий, направленных на реализацию некоторых принципов государственной внутренней политики относительно ВОТ Крыма, одобренный распоряжением КМУ от 28 марта 2018 года № 218-р и отмененный в 2021 году [5], а также действующая Стратегия информационной реинтеграции Крыма, утвержденная распоряжением 2018 года №1100-р [8].

Как мы уже указывали, что далее решением Совета национальной безопасности и обороны Украины от 11 марта 2021 года и указом Президента Украины от 24 марта 2021 года № 117/2021 была утверждена Стратегия деоккупации и реинтеграции ВОТ Крыма [7] и распоряжением КМУ от 29 сентября 2021 года № 1171-р был одобрен план мер по реализации этой Стратегии [5].

Буквально накануне масштабной российской агрессии распоряжением КМУ от 23 февраля 2022 года № 224-р была одобрена Стратегия развития крымскотатарского языка на 2022-2032 годы [9] и уже после первой годовщины противодействия масштабной российской агрессии распоряжением № 288-р были внесены изменения в план мероприятий по реализации Стратегии деоккупации и реинтеграции ВОТ Крыма [3], при этом сама редакция Стратегии предусмотренным законом способом с 2021 года изменена еще не была.

Из приведенных программных документов следует, что впервые системно вопросы деоккупации Крыма правительство пыталось упорядочить в форме плана в 2018 году, при чем очевидно инициативно, в дальнейшем следующий план был одобрен в 2021 году на исполнение соответствующей стратегии и третий план, новая редакция, был утвержден в 2023 году.

При этом важным усматривается анализ оснований одобрения указанных документов, который очевиден для плана 2021 как вспомогательного нормативного документа относительно соответствующей Стратегии, но это не следует из текстов ни плана 2018 года, ни изменений 2023 года. Например в распоряжении КМУ от 28 марта 2018 года № 218-р вообще никаких оснований принятия указанного плана приведено не было [6].

В открытых источниках по основаниям одобрения плана была виявлена только публикация указанного министерства еще от февраля 2017 года, в которой отмечалось о презентации проекта указанного плана «по инициативе Министерства в ходе круглого стола с участием представителей общественных организаций и представителей экспертного сообщества».

При этом приводилось только объявленное во время мероприятия мнение тогдашнего первого заместителя профильного министра Юсуфа Куркчи о том, что «целью плана мероприятий является обеспечение соблюдения прав и свобод граждан Украины – внутренне перемещенных лиц, обеспечение соблюдения прав и свобод граждан Украины, проживающих на ВОТ и реинтеграция ВОТ и ее населения в единое конституционное пространство Украины» [2].

Из открытых источников трудно установить реализовывали ли в 2018-2021 годах исполнители плана информирование профильного министерства, и осуществляло ли именно это министерство, статус и полномочия которого несколько раз менялись, ежегодное информирование КМУ о плане; в любом случае публичных отчетов об этом пока не обнаружено.

Впрочем, новая редакция плана 2023 года [3], как и редакция плана 2021 года [5] предусматривает подобный механизм контроля за его исполнением, а именно предписание министерствам, другим органам исполнительной власти с участием иных государственных органов, учреждений и организаций, вовлеченных в выполнение мероприятий плана, обеспечить его выполнение «за счет и в пределах расходов, предусмотренных в государственном и местных бюджетах, а также за счет других источников, не запрещенных законодательством».

Кроме подобных плану 2018 года предписаний исполнителям подавать ежегодно до 15 февраля Министерству по вопросам реинтеграции ВОТ информацию о состоянии выполнения плана мероприятий и предписания этому министерству подавать ежегодно до 1 апреля КМУ информацию о состоянии выполнения плана мероприятий, план 2021 года приписывал этому министерству каждые два годы с даты принятия соответствующего распоряжения, а также после деоккупации ВОТ Крыма проводить анализ эффективности выполнения плана мероприятий с целью подготовки в установленном порядке и представления в КМУ предложений по внесению изменений в план мероприятий [3; 5].

Относительно оснований одобрения новой редакции плана 2023 года можно процитировать обнародованное вместе с утверждением новой редакции плана сообщение Министерства по реинтеграции ВОТ о том, что «меры по реализации Стратегии были обновлены Минреинтеграции с учетом условий военного положения. В частности, того факта, что освобождение полуострова может произойти в ближайшее время» [1].

Также министерство отметило, что «усовершенствованный план по реинтеграции и деоккупации полуострова касается таких сфер», согласно его разделам, как защита прав граждан Украины и юридических лиц, законные интересы которых были нарушены в результате вооруженной агрессии, мероприятия социальной и гуманитарной политики, международного сотрудничества, экономической политики, оборонной и безопастностной составляющей и так далее.

В то же время профильное министерство акцентировало внимание на том, что в план включены новые мероприятия, среди которых указывалось четыре направления: разработка законопроекта «О правовом режиме на деоккупированных территориях»; формирование резерва работников для комплектования судебных, правоохранительных, государственных органов; создание военной администрации для деятельности в АР Крым; медицинская, реабилитационная, психологическая адаптация ветеранов войны и освобожденных из российского плена лиц.

При этом добавлялось, что «план включает 127 актуализированных мер» и приводилась цитата вице-премьер-министра Ирины Верещук о том, что «Освобождение Крыма – неизбежно. Уже сейчас государство должно подготовиться к полноценному восстановлению украинской власти в Крыму. Прежде всего – сформировать надежный кадровый резерв обновления. Эти граждане должны обеспечить не только возрождение государственного управления, но и восстановление справедливости. У нас есть четкий план действий, за каждым пунктом закреплены ответственные исполнители» [1].

В то же время указанная ситуация обуславливает ряд вопросов. В первую очередь следует отметить, что при отсутствии изменения Стратегии возникает вопрос релевантности новой, актуализированной редакции плана и действующей, не обновленной редакции Стратегии.

Ведь актуализированная редакция плана содержит 127 мероприятий, а предыдущая значительно больше, а именно 158 и соответственно возникает вопрос оснований по меньшей мере прекращения их выполнения.

Как уже указано, экспертами Ассоциации Реинтеграции Крыма была частично проанализирована новая редакция плана, и отмечено о мерах международного характера, что КМУ сконцентрировал внимание на мероприятиях, которые должны быть реализованы еще в период временной оккупации полуострова и при этом в течение этого периода они должны носить постоянный , а не этапный характер [3]. Анализ новой редакции плана позволяет свидетельствовать, что в целом такой подход имеет 69 мероприятий плана, то есть более половины предусмотренных им шагов.

Конкретный срок выполнения, независимо от ситуации оккупации или деоккупации Крыма, содержат 40 мероприятий плана, из них должны быть реализованы во ІІ квартале 2023 года 2 мероприятия, в ІІІ квартале 2023 года еще 8 мероприятий, до конца 2023 года – еще 22 мероприятия и до конца 2024 года – еще 8 мероприятий [3]. Анализ этих мер свидетельствует о том, что они рассчитаны прежде всего на ситуацию оккупации, а не реинтеграции уже де-оккупированного Крыма. Например, мероприятия плана, которые правительство должно выполнить до конца 2024 года, носят такой характер:

• разработка и представление на рассмотрение КМУ законопроекта, устанавливающего порядок определения статуса лиц, освобожденных с мест несвободы на ВОТ и территории рф, и оснований их нахождения в местах несвободы (п. 14);
• правовое урегулирование вопроса имплементации положений международного гуманитарного права в национальное уголовное законодательство в условиях преодоления последствий международного вооруженного конфликта, в частности, ратификация Римского устава Международного уголовного суда, введение соответствующих изменений в Уголовный и Уголовный процессуальный кодекс Украины (п. 36);
• нормативно-правовое урегулирование вопроса отбывания наказаний лицами, осужденными судами Украины и фактически отбывших наказание в оккупационных «учреждениях отбывания наказаний» или осужденных за преступления, совершенные до 20 февраля 2014 года, оккупационными «судами» по законодательству рф уже после начала фактической временной оккупации (п. 37);
• разработка законопроекта по определению органа, на который будут возложены обязанности органов опеки и попечительства по представлению интересов детей-сирот и детей, лишенных родительской опеки, находящихся в сложных жизненных обстоятельствах и оставшихся на ВОТ (п. 54);
• исследование проблемных вопросов, связанных с установлением опеки/попечительства, усыновлением детей с ВОТ, и определение путей их урегулирования (п. 55);
• старт программ по поддержке молодежи с ВОТ в работе Украинского культурного фонда, Фонда Президента Украины по поддержке образования, науки и спорта, Украинского молодежного фонда (п. 61);
• создание национальной системы космического наблюдения и приема данных от иностранных космических систем (п. 75);
• создание систем обратной связи на официальных веб-сайтах, веб-порталах органов исполнительной власти, полномочиями которых является формирование и реализация государственной политики по деоккупации и реинтеграции ВОТ, выработка и реализация государственной социальной и гуманитарной политики, государственной политики в области образования, охраны здоровья (п. 92) [3].

Очевидно, что указанные в пунктах 14, 36, 37, 54, 55 мероприятия желательно осуществить до деоккупации Крыма, а мероприятия, указанные в пунктах 61, 75 и 92 не имеют смысла в условиях де-оккупированного Крыма вообще. При этом очевидно, что, по меньшей мере, относительно 2024 года вопрос продолжения оккупации полуострова уже не является таким прогнозируемым, как это было например в 2015 или в 2018 году на краткосрочную перспективу.

Остальные мероприятия плана должны быть выполнены в определенный срок после деоккупации Крыма, а именно одно в течение месяца после деоккупации ВОТ, пять мероприятий в течение шести месяцев после деоккупации, еще четыре в течение года после деоккупации, еще одно в течение двух лет после деоккупации и еще шесть «после деоккупации ВОТ» без определения срока исполнения вообще.

В этом измерении план подходит к деоккупации как к определенному моменту, от которого примером отсчитывается месяц, но формат установления такого момента планом и другими актами не определен, при том что деоккупация, как бы она ни происходила, вероятно будет носить не одномоментный, а растянутый по времени на сутки, недели и месяцы характер.

Приведенное заставляет согласиться с указанными экспертами тезисами АРК относительно сложности практического контроля за выполнением мероприятий плана, а также относительно достаточно условной этапности документа [10], который фактически по хронологии выполнения следует разделить на три группы мероприятий:

• срочные мероприятия, прежде всего, согласно их содержанию, касающиеся деоккупации Крыма, с установленными сроками исполнения до конца 2024 года;
• бессрочные мероприятия, рассчитанные на период оккупации, соответственно касающиеся именно шагов по деоккупации Крыма;
• срочные и бессрочные мероприятия, которые должны выполняться в де-оккупированном Крыму в рамках его реинтеграции.

Это позволяет прийти к выводу, что Украина принимает активные программные шаги по деоккупации и реинтеграции Крыма, что в частности находит свое отражение в планах, одобряемых с 2018 года правительственными распоряжениями. Планы предусматривают специальный административный путь контроля за исполнением, а их мероприятия можно распределить на де-оккупационные и реинтеграционные.

К основным вызовам указанных правительственных планов следует отнести необходимость их корреляции со стратегическими документами безопасности и с бюджетным программированием. Вопрос общественного контроля за выполнением планов деоккупации и реинтеграции Крыма должен стать основой новых научных исследований.

Литература:

1. https://minre.gov.ua/2023/04/04/aktualizovano-plan-zahodiv-z-realizacziyi-strategiyi-deokupacziyi-ta-reintegracziyi-ar-krym-rishennya-uryadu/
2. https://old.mtot.gov.ua/v-ministerstvi-prezentuvaly-plan-zahodiv-shhodo-deokupatsiyi-krymu/
3. Офіційний вісник України. 2023. № 39. Ст. 2077.
4. Офіційний вісник України. 2014. № 29. Ст. 817.
5. Офіційний вісник України. 2021. № 80. Ст. 5063.
6. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/218-2018-%D1%80#Text
7. Офіційний вісник України. 2021. № 26. Ст. 1255.
8. Офіційний вісник України. 2019. № 12. Ст. 424.
9. Офіційний вісник України. 2022. № 26. Ст. 1443.
10. https://arcrimea.org/uk/analytics_ua/2023/04/20/uryadovyj-plan-reintegracziyi-krymu-mizhnarodnyj-vymir/