Актуальній вимір реалізації програмних актів з реінтеграції Криму

Доцент Линник Тетяна

Наразі доцільним та суспільно витребуваним є вбачається дослідження ефективності реалізації програмних правових засобів протидії тимчасовій окупації Криму агресором та відповідно забезпечення деокупації та реінтеграції півострову.

Для проведення такого аналізу залишається важливою оцінка відповідної нормативної бази, зокрема схвалених програмних документів, задля послідовного порівняльного аналізу ефективності реалізації затверджених актів, дослідження наявної адміністративної та судової практики у цій сфері.

Розвиток законодавства України з питань тимчасово окупованих територій за перші роки окупації Криму носило насамперед реактивний характер, а відповідні підходи правотворця, хоча й носили окремі риси програмування, не відрізнялися сталою послідовністю.

Прикладом закон України «Про створення вільної економічної зони «Крим» та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України» від 12 серпня 2014 р. № 1636-VII із низкою наступних змін, що тривалий час критикувався експертним середовищем, був скасований Законом України від 1 липня 2021 р. № 1618-IX [5].

Чинний базовий закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15 квітня 2014 р. № 1207-VII зазнавав змін, внесених 26 законами України [7] та у власних заключних положеннях приписував Кабінету Міністрів України (далі – КМУ), серед іншого утворити спеціальний центральний орган виконавчої влади з питань тимчасово окупованої території (далі – ТОТ) України.

Цей програмний припис закону тривалий час виконувався КМУ у різних формах, спочатку постановою КМУ від 19 серпня 2015 р. № 595 із наступними змінами було запроваджене посаду Урядового уповноваженого з питань АР Крим та міста Севастополя, а надалі постановою КМУ від 24 вересня 2015 р. № 736 було утворене Державну службу України з питань АР Крим та міста Севастополя, але ці документи були скасовані у 2016 р. а відповіді державні органи – ліквідовані [1].

Замість цих органів постановою КМУ було утворене від 8 червня 2016 р. № 376 Міністерство з питань ТОТ та внутрішньо переміщених осіб (МінТОТ), яке у наступному неодноразово зазнавало змін щодо назви та функціонування, зазнавало злиття та роз’єднання із іншими міністерствами, а його положення зазнавало чисельних змін [1]. Це зокрема призвело до того що вже з 2020 року питання правонаступництва цього міністерства, включно з питаннями діяльності з реінтеграції Криму, стали предметом судового розгляду в порядку адміністративного судочинства, прикладом у справі 420/7376/20 [19].

Водночас саме вказане міністерство згідно відповідних, встановлених у Положенні про його діяльність повноважень, здійснює стратегічне планування соціально-економічного, інфраструктурного, гуманітарного та культурного відновлення і розвитку ТОТ, а також прилеглих до неї територій, ґрунтуючись на потребах та інтересах громадян України [1].

У цьому вимірі варто згадати і план заходів, спрямованих на реалізацію деяких засад державної внутрішньої політики щодо ТОТ Криму, схвалений розпорядженням КМУ від 28 березня 2018 р. № 218-р та скасований у 2021 р. [9]. Адже саме цей документ розроблявся вказаним міністерством, яке серед іншого мало й функціонал з координації його виконання.

Зокрема у розпорядженні КМУ від 28 березня 2018 р. № 218-р вказувалося, що міністерствам, іншим центральним та місцевим органам виконавчої влади приписується забезпечити виконання плану заходів та подання щокварталу до 15 числа наступного місяця МінТОТ інформації про стан виконання плану заходів за формою, встановленою цим міністерством, яке у наступному мало щорічно звітувати до КМУ [9].

Подібний функціонал зазначене міністерство з питань реінтеграції ТОТ (Мінреінтеграції) отримало й щодо Стратегії розвитку кримськотатарської мови на 2022-2032 роки, затвердженої буквально на переддень масштабної російської агресії розпорядженням КМУ від 23 лютого 2022 р. № 224-р [17]. Спільно з цією Стратегією тим самим розпорядженням КМУ було затверджене операційний план її реалізації, а органам виконавчої влади, відповідальним за виконання цього плану, приписувалося забезпечити звітування до Мінреінтеграції у формі, подібній до механізму, який раніш був встановленим розпорядженням КМУ 2018 р. № 218-р.

Також у розпорядженні КМУ 2022 р. № 224-р Мінреінтеграції приписувалося не тільки подавати щороку до КМУ інформацію про стан виконання операційного плану, але й кожні три роки з дати схвалення цього розпорядження, а також після деокупації ТОТ Криму «проводити аналіз ефективності виконання операційного плану з метою внесення в установленому порядку КМУ пропозицій щодо його оновлення» [17].

Серед іншого у цьому документі, затвердженому за добу до масштабного російського вторгнення, примітним вбачається ставлення КМУ до часових меж деокупації Криму.
Водночас плануванням щодо деокупації та реінтеграції Криму займалися й інші центральні органи виконавчої влади, про що серед іншого свідчить чинна Стратегія інформаційної реінтеграції Криму, затверджена розпорядженням КМУ від 27 грудня 2018 р. № 1100-р [16], де координатором її виконання визначене не Мінреінтеграції, а Міністерство інформаційного розвитку України.

Водночас надалі рішенням Ради національної безпеки і оборони України (далі – РНБОУ) від 11 березня 2021 р. та указом Президента України від 24 березня 2021 р. № 117/2021 було затверджене Стратегію деокупації та реінтеграції ТОТ Криму [15]. Після цього розпорядженням КМУ від 29 вересня 2021 р. № 1171-р було схвалене план заходів з реалізації цієї Стратегії [8], а у наступному, вже за умов масштабної російської агресії розпорядженням КМУ від 4 квітня 2023 р. № 288-р до плану заходів з реалізації Стратегії було внесене зміни, він був викладеним у новій редакції [6].

Варто вказати, що сама редакція Стратегії у передбачений законом спосіб з 2021 року змінена ще не була, при цьому якщо для плану КМУ 2021 р. очевидною підставою схвалення був сам факт затвердження Стратегії, то передумови й підстави схвалення плану 2018 р. та змін до плану 2021, здійснених у 2023 р., у цих документах не визначені. Разом із тим, нова редакція плану 2023 р. [6], як й редакція плану 2021 р. [8] передбачає подібний до плану 2018 р. механізм контролю за його виконанням, за участі Мінреінтеграції.

Наразі у публічному доступі відсутні документи щодо звітування про виконання скасованого плану 2018 р. та стосовно виконання редакції плану 2021 р., заміненої на нову у 2023 р., також немає оприлюднених документів щодо оцінки ефективності виконання цих правових програмних актів. Наразі ключовим питанням виконання плану 2023 р. залишається його об’єктивно часткове корегування із текстом Стратегії, яка з 2021 року змін не зазнала.

Водночас очевидно, що підготовка змін до Стратегії належить до компетенції не КМУ чи профільних міністерств, а насамперед до органів президентської влади, таких як Офіс Президента України та Представництво Президента України в АР Крим (далі – Представництво), а також й до функціоналу Апарату РНБОУ. Ці органи також мають досвід програмного регулювання щодо Криму, зокрема це окремі заходи, спрямовані на деокупацію та реінтеграцію ТОТ Криму, затверджені указом Президента України від 26 лютого 2021 р. № 78/2021 [13].

Цим указом, крім утворення Оргкомітету з підготовки та проведення в Україні установчого Саміту Кримської платформи, секретареві РНБОУ приписувалося підготувати проект Стратегії деокупації та реінтеграції ТОТ Криму, а уряду також вказувалося вжити низку заходів із підтримки кримськотатарської мови, включаючи розробку та затвердження протягом шести місяців відповідної Стратегії, яка була у наступному дійсно була схвалена КМУ, але через рік.

Також слід звернути особливу увагу схвалений вже за умов масштабної російської агресії указ президента України від 15 серпня 2022 р. № 579/2022, яким було засноване Консультативну раду з питань деокупації та реінтеграції ТОТ Криму. До завдань Консультативної ради було віднесене підготовку, з урахуванням положень Стратегії деокупації та реінтеграції ТОТ Криму, та внесення пропозицій щодо пріоритетів діяльності, у тому числі в рамках Кримської платформи, з питань деокупації, реінтеграції та відновлення територіальної цілісності України, а також участь у виробленні позиції України з ключових напрямів діяльності Кримської платформи та підготовка пропозицій щодо удосконалення законодавства з питань, що стосуються деокупації та реінтеграції ТОТ Криму [11].

Таким чином ключовим органом поза межами РНБОУ та КМУ, яки мав би опікуватися питаннями реалізації Стратегії, було визначене саме цю Консультативну раду, яка згідно указу № 579/2022 у процесі виконання покладених на неї завдань має взаємодіяти з іншими консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, а також із Представництвом та Національним інститутом стратегічних досліджень, при чому секретарем Консультативної ради було визначене Постійного Представника Президента України в АР Крим (далі – Представник), а головою – Президента України.

За п. 9 вказаного указу основною організаційною формою роботи Консультативної ради є засідання, що проводяться у разі потреби, але не рідше двох разів на рік, водночас станом на кінець квітня 2023 р. відомостей про проведення засідань Консультативної ради у відкритих джерелах немає,так саме як й відомостей про затвердження її складу, значна частина якого має бути делегованою, зокрема від експертної мережі Кримської платформи, представницьких органів корінних народів [12] тощо. Оскільки секретарем Консультативної ради є Представник, то логічно дослідити функціонал Представництва із розробки та реалізації програмних документів щодо Криму [11].

Варто додати, що указом Президента України від 20 січня 2016 р. № 16 Представництву приписувалося активізувати у взаємодії з центральними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування роботу щодо участі у розробленні стратегічних програм повернення ТОТ під загальну юрисдикцію України [2].

Цей указ був скасованим чинним, у редакції 2021 р., указом 17 жовтня 2019 р. № 758/2019 яким Представництву приписувалося у взаємодії з центральними та місцевими органами виконавчої влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування вживати заходів для подальшої активізації роботи щодо розроблення стратегічних програмних документів з питань деокупації та реінтеграції в Україну ТОТ відновлення порушених внаслідок окупації прав і свобод людини і громадянина [3].

Очевидно в рамках реалізації цих приписів указом Президента України від 13 квітня 2021 р. № 160/2021 було затверджене Стратегію діяльності Представництва, Представництву приписувалося забезпечити реалізацію Стратегії, а КМУ – забезпечити взаємодію центральних органів виконавчої влади та Представництва щодо сприяння реалізації вказаної Стратегії [14].

У цьому контексті варто навести попередній досвід схвалення та реалізації Представництвом програмних актів з деокупації та реінтеграції Криму. Зокрема розпорядженням Представника від 20 червня 2018 р. № 17 було затверджене План невідкладних заходів з протидії російської агресії з ТОТ України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки, як документ, розроблений Представництвом, схвалений Експертною радою 11 квітня 2018 р. та підтриманий 19 червня 2018 р. Робочою групою високого рівня, утвореною розпорядження Представника від 19 березня 2018 р. № 8 за пропозиціями центральних органів виконавчої влади [10].

У документі вказувалося що він схвалений на виконання завдань, передбачених законом України «Про Представництво Президента України в АР Крим» та указом Президента України 2016 р. № 16/2016: План було спрямоване до Президента України через його Адміністрацію та до органів, установ та організацій, в межах, повноважень яких є сприяння його виконанню, при цьому контроль за виконання Плану було покладене на Представника [10].

Надалі, з 2020 року в рамках адміністративної справи 420/3863/20 за позовом, заявами та скаргами низки колишніх посадовців Представництва та громадських структур суд розглядав питання відповідальності Представництва за невиконання Плану, при цьому хоча у позовних вимогах було відмовлене, судом в цій справі було встановлене необхідність виконання Представництвом приписів цього плану але зазначене що для оскарження відповідної бездіяльності органу з деокупації та реінтеграції Криму заявник мав довести понесену ним шкоду від такого невиконання [4].

Адміністративний суд вказав, що позивачем не визначено, в чому виразились дії та бездіяльність Представництва, що призвело до порушення саме його прав, у звязку з невиконання або неналежного виконання розпорядження № 17 і затвердженого Плану, а також позивачем не визначено, які саме дії суд має зобовязати відповідача вчинити щодо виконання вказаного розпорядження № 17 і затвердженого Плану станом на момент подання заявленого позову у 2020 році. Водночас, наголосив суд, прийняте розпорядження № 17, та відповідно затверджений ним план, ніким не скасовано, є діючим а тому є обов`язковим для виконання працівниками Представництва [4].

Отже вказаний досвід судового аналізу програмних документів з деокупації та реінтеграції Криму свідчить про можливість порушення відповідних питань щодо неналежного виконання чи невиконання таких документів й у наступному. Це дозволяє погодитися із думкою [19] про те, що стан виконання заходів плану, затвердженого КМУ в 2023 р. на відповідні дати, як зобов’язань Уряду України може стати предметом не лише громадського контролю та оцінки, але й відповідно об’єктом правового реагування, включно із процесуальним.

Примітно, що крім цитованої вище постанови П’ятого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2021 р. у справі 420/3863/20, експерти АРК посилаються на позицію Верховного Суду у постанові від 13 квітня 2023 року у справі 420/8381/20 щодо бездіяльності Держрибагенства України з питань міжвідомчої угоди з рф стосовно рибальства в Азовському морі, та вказують що відповідні вимоги до органів влади України у вимірі реагування на окупацію Криму можуть висувати особи які постраждали як від самої окупації, так й від не вчинення конкретних дій з деокупації визначеними державними органами в межах їх повноважень.

Слід погодитися із експертами у тому, що зокрема є важливим встановлення того, який конкретно орган влади згідно плану був визначений основним, відповідальним виконавцем його конкретного заходу, особливо з умови наявності низки співвиконавців [19].

Отже, наразі в Україні вживаються системні заходи з програмного регулювання процесів деокупації та реінтеграції Криму. Ключовими структурами, залученими у відповідні процеси, як на рівні розробки відповідних програмних актів, так й у формі їх реалізації слід вважати Мінреінтеграції та Представництво. Наразі ключовим питанням відповідної діяльності залишається внесення змін до Стратегії деокупації та реінтеграції Криму, корегування нової редакції Стратегії із планом дій з її реалізації та функціонування Консультативної ради з питань деокупації та реінтеграції ТОТ Криму.

Водночас виконання чинних наразі оприлюднених програмних документів із деокупації Криму може бути предметом не лише суспільного контролю, але й відповідно судового розгляду в рамках адміністративного судочинства. Питання ефективності громадського контролю за виконанням планів деокупації та реінтеграції Криму має стати підґрунтям для нових наукових досліджень.

Джерела:

1. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/376-2016-%D0%BF#Text
2. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/16/2016/ed20191017
3. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/758/2019/ed20210817#Text
4. https://reyestr.court.gov.ua/Review/96931850
5. Офіційний вісник України. 2021. № 68. Ст. 4252.
6. Офіційний вісник України. 2023. № 39. Ст. 2077.
7. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1207-18#Text
8. Офіційний вісник України. 2021. № 80. Ст. 5063.
9. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/218-2018-%D1%80#Text
10. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0017755-18#Text
11. Офіційний вісник України. 2022. № 66. Ст. 3959.
12. Офіційний вісник України. 2021. № 60. Ст. 3733.
13. Офіційний вісник України. 2021. № 19. Ст. 735.
14. Офіційний вісник України. 2021. № 32. Ст. 1846.
15. Офіційний вісник України. 2021. № 26. Ст. 1255.
16. Офіційний вісник України. 2019. № 12. Ст. 424.
17. Офіційний вісник України. 2022. № 26. Ст. 1443.
18. https://reyestr.court.gov.ua/Review/98044939
19. https://arcrimea.org/uk/analytics_ua/2023/04/20/uryadovyj-plan-reintegracziyi-krymu-mizhnarodnyj-vymir/