Нынешние условия преступной российской агрессии как беспрецедентного в истории мира межгосударственного конфликта, начавшегося с оккупации Крыма и сопровождающегося многочисленными военными преступлениями оккупантов, тотальным отрицанием агрессором самого института прав человека и общих основ международного права цивилизованных наций, обуславливают потребность в квалифицикации имеющихся форм правовой и организационной поддержки жертв агрессии, в частности для повышения их эффективности.
Принятие в январе 2022 года Закона Украины «О социальной и правовой защите лиц, в отношении которых установлен факт лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины, и членов их семей», последующая масштабная агрессия Кремля и соответственно реализация новых организационно-правовых форм защиты лиц, лишенных личной свободы вследствие вооруженной агрессии в ситуации небывалых вызовов сформировали текущую ситуацию, в которой попыталась разобраться доцент Татьяна Линник на основании своих апробированных системных исследований [1].
В научном анализе пока не нашел отражения системный подход к оценке аспектов защиты лиц, лишенных личной свободы в результате вооруженной агрессии рф против Украины. Трансформация самих подходов в измерении процессов защиты лиц, лишенных личной свободы вследствие вооруженной агрессии прямо вытекает из необходимости противодействия масштабной российской агрессии, и при этом соответствующие аспекты еще не получили должного доктринального измерения в научной деятельности.
При этом не следует игнорировать и формирование и развитие за последние два года новых правительственных институций, формирование системы резолюций международных организаций и решений международных судов относительно жертв оккупации и соответствующей последовательной деятельности ряда правозащитных объединений.
Как писалось ранее [2], развитие законодательства Украины по вопросам временно оккупированных территорий за первые годы оккупации носило прежде всего реактивный характер, а соответствующие подходы правотворца, хотя носили отдельные черты программирования, не отличались постоянной последовательностью [3].
Долгое время вопросы выплат пленникам Кремля регламентировались в Украине исключительно на подзаконном уровне, кроме того, ряд правительственных документов касался конкретных групп освобожденных заложников или пленных. Например, таким правительственным нормативным документом следует считать Порядок выплаты единовременной денежной помощи лицам, которые были незаконно лишены личной свободы в результате действий незаконных вооруженных формирований и/или органов власти рф на отдельных территориях Донецкой и Луганской областей, где органы государственной власти временно не осуществляют свои полномочия, и временно оккупированной территории Украины, освобожденным 27 декабря 2017 года и 24 января 2018 года, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины (далее – КМУ) от 31 января 2018 года № 38 [4].
Также подобными нормативными подзаконными актами стали Порядок выплаты единовременного денежного пособия лицам, незаконно задержанных в результате акта вооруженной агрессии со стороны рф, состоявшегося 25 ноября 2018 года в районе Керченского пролива, утвержденный постановлением КМУ от 5 декабря 2018 года [5], и Порядок выплаты единовременной денежной помощи лицам, незаконно лишенным личной свободы в результате действий незаконных вооруженных формирований, оккупационной администрации и/или органов власти рф на временно оккупированных территориях в Донецкой и Луганской областях, временно оккупированной территории Украины и/или территории рф, освобожденным 7 сентября 2019 года, принятый постановлением КМУ от 11 сентября 2019 года № 845 [6].
Впрочем, украинские власти предпринимали попытки упорядочить соответствующую деятельность с помощью лицам, заключенным за поддержку Украины или лишенным свободы в качестве заложников для влияния на Украину. Такими правительственными актами стали: Порядок использования средств, предусмотренных в государственном бюджете на осуществление мер по защите и обеспечению прав и свобод лиц, лишенных личной свободы незаконными вооруженными формированиями, оккупационной администрацией и/или органами власти рф по политическим мотивам, а также в связи с общественной, политической или профессиональной деятельностью таких лиц, поддержки указанных лиц и членов их семей, мер по реинтеграции населения временно оккупированных территорий, осуществления выплат государственных стипендий имени Левка Лукьяненко, утвержденный постановлением КМУ от 18 апреля 2018 г. № 328 [7] и Порядок осуществления социальной и правовой защиты лиц, лишенных свободы в результате вооруженной агрессии рф против Украины, после их освобождения, принятый постановлением КМУ от 11 декабря 2019 г. № 1122 [8].
В соответствии с указанными документами украинскими властями осуществлялись соответствующие выплаты и другие формы поддержки; при этом несовершенство указанных правовых механизмов, состояло прежде всего в отсутствии профильного закона Украины, что приводило к возникновению ряда правовых споров.
В этом контексте следует привести судебные решения по делу 420/7376/20 по иску Украинского независимого морского профсоюза к Межведомственной комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с признанием лиц, лишенных свободы в результате вооруженной агрессии против Украины, к Министерству по делам ветеранов. Украины, к Министерству по реинтеграции временно оккупированных территорий Украины, где третьим лицом было Центральное управление Службы безопасности Украины (далее – СБУ) [9]; [10].
Указанное судебное дело, среди прочего, отобразило проблематику правопреемства ряда центральных органов исполнительной власти по реализации соответствующих постановлений КМУ, связанную с трансформацией Министерства по реинтеграции временно оккупированных территорий Украины, и с его временным слиянием с Министерством по делам ветеранов Украины.
Кроме того, дело 420/7376/20 поставило вопрос о полномочиях Центрального управления СБУ по ведению списков заложников и освобожденных лиц, как в отношении оккупированного Крыма, так и оккупированных в то время районов материковой Украины. Более того, в деле ставился вопрос ответственности центральных органов исполнительной власти за деятельность указанной Межведомственной комиссии, проведение заседаний которой они должны были обеспечивать.
Кроме норм Порядка осуществления социальной и правовой защиты лиц, лишенных свободы в результате вооруженной агрессии против Украины, утвержденного вышеуказанным постановлением КМУ от 11 декабря 2019 года № 1122, в указанном судебном деле рассматривался и одобренный во исполнение пункта 6 настоящего Порядка ведомственный приказ 2020 № 57, которым была образована упомянутая Межведомственная комиссия и утверждено Положение о ней [11].
По делу 420/7376/20 профсоюз как истец констатировал, что ответчики, в компетенцию которых входят вопросы временно оккупированных территорий и защиту прав лиц на этих территориях, защиту прав жертв агрессии и оккупации, равно как и СБУ в качестве третьего лица, никак не отрицали основные факты дела похищения оккупационной «администрацией» агрессора рыбаков из акватории украинского моря во время выполнения ими правомерной трудовой деятельности и последующего силового содержания этих рыбаков в местах несвободы в Крыму, вместе с выдвижением россией политических требований по их освобождению.
Следовательно, указывалось в иске, рыбаки получили право обратиться в Межведомственную комиссию с тем, чтобы их дела были рассмотрены именно этой уполномоченной комиссией, чтобы именно этот уполномоченный орган определил: являются ли они заложниками, освобожденными лицами, лицами, лишенными свободы в результате вооруженной агрессии против Украины; при этом истец добавлял, что никакой другой орган в Украине не может ни признать за рыболовами указанный статус, ни принять меры по предоставлению компенсационных мер, в частности материальных.
Суд по делу 420/7376/20 установил, что СБУ создавало и вело учет лиц, незаконно лишенных свободы, захваченных и удерживаемых незаконными вооруженными формированиями в районе осуществления мероприятий по обеспечению национальной безопасности и обороны, отпору и сдерживанию вооруженной агрессии в Донецкой и Луганской областях, согласно Положению об Объединенном центре по координации поиска, освобождению незаконно лишенных свобод лиц в районе осуществления мероприятий по обеспечению национальной безопасности и обороны, отпору и сдерживанию вооруженной агрессии рф в Донецкой и Луганской областях, утвержденного приказом СБУ, Минобороны Украины, МВД Украины от 8 апреля 2019 года №573/152/252 [9].
В то же время, констатировал суд, ведение учета в отношении лиц, лишенных свободы в оккупированном Крыму, не было предусмотрено вышеуказанным Положением, но суд по этому поводу определил, что отсутствие возможности быть включенным в данный учет органами СБУ, по территориальной принадлежности, не может лишать права лица по рассмотрению Межведомственной комиссией вопрос о признании лица лишенным свободы в результате вооруженной агрессии против Украины на основании поданных документов.
Вместе с тем, суд констатировал, что определение лица лишенного свободы вследствие вооруженной агрессии против Украины на основании поданных документов относится к дискреционным полномочиям Межведомственной комиссии и при этом суд определил верной формой удовлетворения нарушенных прав обязательства профильного министерства, а не указанной Межведомственной комиссии рассмотреть повторно заявления рыбаков.
Доводы истца о том, что противоправное бездействие по нерассмотрению заявлений рыболовов прямо касается не только министерства, но и Межведомственной комиссии, суд не принял во внимание, поскольку в данных спорных правоотношениях министерством «не было рассмотрено обращение вместе с приложенными к нему документами на заседании межведомственной комиссии».
По этому делу 420/7376/20 имеется и заключение Верховного Суда о том, что отсутствие доказательств передачи профильным министерством «писем истца и добавленных к ним заявлений рыбаков на рассмотрение Межведомственной комиссии, свидетельствует о безосновательности исковых требований о признании противоправным бездействия Межведомственной комиссии по их рассмотрению и обязательства их рассмотреть».
Верховный Суд констатировал правильность заключения о преждевременности таких требований, поскольку «заявления рыбаков не передавались на рассмотрение Межведомственной комиссии, что в свою очередь исключает возможность нарушения комиссией прав, свобод и интересов истца и рыбаков», «поскольку именно к ее полномочиям относится рассмотрение вопросов, которые говорилось в письмах и заявлениях рыбаков».
Кроме того, Верховный Суд высказал свою позицию относительно процедуры выяснения и установления фактических обстоятельств задержания и содержания рыбаков в плену, незаконного лишения рыбаков личной свободы, и того, что рыбаки являются заложниками в понимании статьи 4 Порядка № 1122 и освобождены в понимании статьи 12 Порядка № 1122 и других, а также по вопросу установления поругания человеческого достоинства и произвольного ограничения других базовых прав рыбаков во время лишения их свободы в оккупированном Крыму. Верховный Суд по этому поводу констатировал, что «поскольку проверка указанных истцом обстоятельств и установления фактов должна происходить непосредственно при рассмотрении заявлений рыболовов Межведомственной комиссией, суд не может брать на себя полномочия органа, к полномочиям которого отнесены такие обязанности» [9].
Новый этап в определении организационных и правовых форм защиты лиц, лишенных личной свободы в результате вооруженной агрессии, начался после принятия Закона Украины «О социальной и правовой защите лиц, в отношении которых установлен факт лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины, и членов их семей» от 26 января 2022 г. № 2010-IX (далее – Закон № 2010) [12]. Примечательно, что этот документ был утвержден буквально за месяц до масштабной российской агрессии, и при этом Закон № 2010 имел очевидную цель убрать предыдущие недостатки правового обеспечения оказания помощи пленникам Кремля, прежде всего в измерении установления соответствующих механизмов на законном, а не подзаконном уровне, в формате расширения и классификации категорий лиц, нуждающихся в помощи, более четкого и комплексного регулирования деятельности соответствующей Комиссии как субъекта властных полномочий.
Закон № 2010 охватывает две основные категории лиц, это военнопленные (п. 1 ч. 1 ст. 2 Закона) и лишенные свободы гражданские лица (п. 2 ч. 1 ст. 2 Закона), при этом только для последних введены два отдельных, альтернативные условия признания их нуждающимися в помощи: это или их активная деятельность в защиту Украины, ставшая предпосылкой репрессий, или же их использование агрессором для выдвижения требований «к действиям или воздержанию от осуществления действий как условия освобождения гражданина Украины», то есть как заложников. При этом лишенные свободы гражданские лица, в отличие от военнопленных, для их признания в соответствии с Законом № 2010 должны быть исключительно гражданами Украины.
Также Закон № 2010 охватывает своим действием членов семей граждан Украины, в отношении которых установлен факт лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины и указывает, что к соответствующим категориям лиц не относятся граждане, которые после 20 февраля 2014 года были осуждены за международные преступления, преступления против государства и другие уголовные правонарушения, совершенные в условиях вооруженного конфликта или связанные с вооруженной агрессией против Украины.
В ст. 3 Закона № 2010 установлено, что принятие соответствующих решений об указанных лицах осуществляется Комиссией по вопросам установления факта лишения лица личной свободы вследствие вооруженной агрессии против Украины (далее – Комиссия), создаваемой при центральном органе исполнительной власти, обеспечивающем формирование и реализующем государственную политику по вопросов временно оккупированных территорий Украины; теперь этим органом является Министерство по реинтеграции временно оккупированных территорий Украины (Минреинтеграции).
Закон предусматривает необходимость утверждения правительством Положения о Комиссии и устанавливает требования к ее персональному составу, в который должны входить представители семи центральных органов исполнительной власти, а также от Президента Украины, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, Офиса Генерального прокурора, Службы безопасности и Службы внешней. разведки Украины и от Представительства Президента Украины в АР Крым. Кроме того, в Комиссию должны быть включены «представители от общественных объединений, в том числе международных, осуществляющих деятельность в сфере защиты прав человека и заботящихся о лицах, лишенных личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины, документирующие факты и преступления вооруженной агрессии против Украины, осуществляющие поисковую деятельность», но не более пяти человек.
В соответствии с Законом № 2010 Комиссия образуется в составе председателя, зампредседателя, секретаря и других членов, а ее персональный состав утверждается приказом Минреинтеграции; Комиссия полномочна, при условии назначения ее персонального состава в количестве не менее двух третей ее членов.
При этом к задачам Комиссии Закон № 2010 относит не только рассмотрение соответствующих «заявлений и материалов» от лиц и принятие решений об установлении факта лишения личной свободы, но и анализ практики применения законодательства по вопросам социальной и правовой защиты соответствующих лиц.
Закон № 2010 также требует, чтобы принятые Комиссией решения об установлении факта лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины вносились в Единый реестр лиц, в отношении которых установлен факт лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины. Кроме того, Закон № 2010 тщательно устанавливает основания для установления факта лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины и определяет требования к соответствующим документам для разных категорий лиц.
При этом установлено, что при рассмотрении заявлений Комиссией принимаются во внимание информация, сведения и данные, предоставленные заявителем или ее представителем, документы от органов украинской власти, а также «решения по соответствующим вопросам международного судебного учреждения, юрисдикция которого признана Украиной» и «другое информация, предоставленная или обнародованная международными, правозащитными и другими организациями»; в случае необходимости Комиссия может заслушивать объяснения заявителей, их представителей или свидетелей.
Закон № 2010 также устанавливает, что при принятии решения об установлении факта лишения личной свободы вследствие вооруженной агрессии против Украины Комиссия устанавливает дату начала срока лишения личной свободы, а в случае освобождения лица с мест несвободы – дату его освобождения.
Закон № 2010 предусматривает, что решение Комиссии о неподтверждении факта лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины или отказ в признании членом семьи лица, в отношении которого установлен факт лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины, могуть быть обжалованы в судебном порядке, и что отказ в принятии или рассмотрении заявления запрещается. Тем самым можно констатировать, что в Законе № 2010 содержится попытка решить проблему, в силу которой предыдущая практика отказов в принятии или рассмотрении заявлений становилась предметом для судебных споров.
Кроме того, Закон № 2010 в статье 5 определяет Единый реестр лиц, в отношении которых установлен факт лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины как единую государственную информационно-коммуникационную систему, предназначенную для регистрации, хранения, защиты, обработки, использования информации о лицах, касающихся которых установлен факт лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины, членов семей таких лиц и возлагающая обязанность по ведению этого Реестра на Минреинтеграции. Администратором этого реестра определено Национальное информационное бюро, относящееся к сфере управления Минреинтеграции [12].
Кроме того, согласно ст. 6 Закона № 2010 именно на Минреинтеграции возлагается организация работы Комиссии, прием заявлений и документов, организацию отправки запросов для получения, проверки или уточнения информации, необходимой для принятия Комиссией решений.
Положения Закона № 2010 были развиты в постановлении КМУ от 15 ноября 2022 года № 1281 [13], которым было утверждено Положение о Комиссии и Порядок назначения и выплаты помощи лицам, в отношении которых установлен факт лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины, и членам их семей. Следует констатировать, что соответствующее положение практически полностью воспроизводит нормы Закона № 2010 и содержит не так много дополнений. Среди таких новелл есть указание о заседании как организационной форме работы Комиссии, о том, что заседания Комиссии созываются в случае необходимости, но не реже одного раза в квартал, и что решение Комиссии оформляется протоколом, который подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и всеми членами Комиссии, участвовавшие в заседании.
В развитие соответствующих предписаний Закона № 2010, упомянутых Порядка и Положения приказом Минреинтеграции от 1 декабря 2022 года № 281 [14] была утверждена форма заявления об установлении факта лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины; форму заявления о признании членом семьи лица, в отношении которого установлен факт лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины; форму заявления о предоставлении средств для возмещения расходов на профессиональную помощь и форму заявления о получении государственной денежной помощи. При этом, вытекающие из этого приказа, обеспечение выполнения Закона № 2010, упомянутых Порядком и Положением, и работы Комиссии в Минреинтеграции возложено на Департамент защиты прав граждан, пострадавших в результате вооруженной агрессии и на заместителя министра, Уполномоченного по вопросам внутренне перемещенных лиц.
Формат деятельности Комиссии через полтора года после утверждения позволяет говорить о ее эффективности. Среди прочего, как сообщало Минреинтеграции в ноябре 2023 года, на тот момент было проведено 8 заседаний Комиссии, по их результатам установлен факт лишения свободы в отношении 4337 человек, 3574 военных и 763 гражданских, при этом только в 2023 году было выплачено 422 миллиона гривен освобожденным из плена, а также семьям военнопленных, гражданских заложников и политзаключенных [15].
Таким образом, следует прийти к общему выводу, что принятие Закона Украины «О социальной и правовой защите лиц, в отношении которых установлен факт лишения личной свободы в результате вооруженной агрессии против Украины, и членов их семей» устранило предварительные недостатки правового обеспечения оказания помощи пленникам Кремля, прежде всего в измерении установления соответствующих моделей регулирования на законном, а не подзаконном уровне, в формате расширения и классификации категорий нуждающихся в помощи более четкого и комплексного регулирования деятельности соответствующей Комиссии как субъекта властных полномочий.
Согласно действующей организационно-правовой модели защиты лиц, лишенных личной свободы вследствие вооруженной агрессии именно Комиссия приобретает исключительно управленческую субъектность в соответствующих правоотношениях, а потому для нее становятся весомыми стандарты Европейской конвенции и Европейского суда по правам человека относительно деятельности квазисудебных органов.
Кроме того, исключительно значимым остается соблюдение Комиссией и другими органами власти всего комплекса норм и процедур Женевских конвенций и других релевантных норм международного права; основными вызовами соответствующей деятельности следует считать баланс конфиденциальности и транспарентности в процедуре защиты лиц, лишенных личной свободы в результате вооруженной агрессии. Это должно стать основой для новых исследований.
Источники
1. http://www.lsej.org.ua/index.php/arkhiv-nomeriv
2. http://apnl.dnu.in.ua/1_2023/22.pdf
3. https://arcrimea.org/uk/analytics_ua/2023/04/20/uryadovyj-plan-reintegracziyi-krymu-mizhnarodnyj-vymir/
4. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/38-2018-п
5. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1066-2018-п
6. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/845-2019-п
7. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1576-22
8. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1122-2019-п
9. https://reyestr.court.gov.ua/Review/117974383
10. https://reyestr.court.gov.ua/Review/100652684
11. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0779-20#Text
12. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2010-20
13. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1281-2022-п
14. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/328-2018-п
15. https://minre.gov.ua/2023/11/17/komisiya-z-pytan-vstanovlennya-faktu-polonu-promizhni-pidsumky-roboty/
