Актуальное измерение реализации программных актов по реинтеграции Крыма

Доцент Линник Татьяна

В настоящее время целесообразным и общественно востребованным представляется исследование эффективности реализации программных правовых средств противодействия временной оккупации Крыма агрессором и, соответственно, обеспечение деоккупации и реинтеграции полуострова.

Для проведения такого анализа остается важной оценка соответствующей нормативной базы, в частности, принятых программных документов, для последовательного сравнительного анализа эффективности реализации утвержденных актов, исследования имеющейся административной и судебной практики в этой сфере.

Развитие законодательства Украины по вопросам временно оккупированных территорий за первые годы оккупации Крыма носило прежде всего реактивный характер, а соответствующие подходы правотворцев, хотя и носили отдельные черты программирования, не отличались устойчивой последовательностью.

Например закон Украины «О создании свободной экономической зоны «Крым» и об особенностях осуществления экономической деятельности на временно оккупированной территории Украины» от 12 августа 2014 года № 1636-VII с рядом последующих изменений, длительно критиковавшийся экспертной средой, был отменен Законом Украины от 1 июля 2021 года № 1618-IX[5].

Действующий базовый закон Украины «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины» от 15 апреля 2014 года № 1207-VII претерпевал изменения, внесенные 26 законами Украины [7] и в собственных заключительных положениях приписывал Кабинету Министров Украины (далее – КМУ), среди прочего образовать специальный центральный орган исполнительной власти по вопросам временно оккупированной территории (далее – ВОТ) Украины.

Это программное предписание закона длительное время выполнялось КМУ в различных формах, первоначально постановлением КМУ от 19 августа 2015 года № 595 с последующими изменениями была введена должность Правительственного уполномоченного по вопросам АР Крым и Севастополя, а в дальнейшем постановлением КМУ от 24 сентября 2015 года № 736 была создана Государственная служба Украины по вопросам АР Крым и города Севастополя, но эти документы были отменены в 2016 году, а ответы государственные органы – ликвидированы [1].

Вместо этих органов постановлением КМУ было образовано от 8 июня 2016 года № 376 Министерство по вопросам ВОТ и внутренне перемещенных лиц (МинВОТ), которое в последующем неоднократно претерпевало изменения в названии и функционировании, претерпевало слияния и разъединениея с другими министерствами, а его положение также получало многочисленные изменения [1]. Это в частности привело к тому, что уже с 2020 года вопросы правопреемства этого министерства, включая вопросы деятельности по реинтеграции Крыма, стали предметом судебного разбирательства в порядке административного судопроизводства, например по делу 420/7376/20 [19].

В то же время, именно указанное министерство согласно соответствующих, установленных в Положении о его деятельности полномочий, осуществляет стратегическое планирование социально-экономического, инфраструктурного, гуманитарного и культурного восстановления и развития ВОТ, а также прилегающих к ней территорий, основываясь на потребностях и интересах граждан Украины [1].

В этом измерении следует упомянуть и план мероприятий, направленных на реализацию некоторых принципов государственной внутренней политики в отношении ВОТ Крыма, принятый распоряжением КМУ от 28 марта 2018 года № 218-р и отмененный в 2021 году [9]. Ведь именно этот документ разрабатывался указанным министерством, среди прочего имеющим и функціонал по координации его выполнения.

В частности, в распоряжении КМУ от 28 марта 2018 года № 218-р указывалось, что министерствам, другим центральным и местным органам исполнительной власти предписывается обеспечить выполнение плана мероприятий и представление ежеквартально до 15 числа следующего месяца МинТОТ информации о состоянии выполнения плана мероприятий по форме, установленной этим министерством, которое в последующем должно было ежегодно отчитываться в КМУ [9].

Подобный функционал указанное министерство по вопросам реинтеграции ВОТ (Минреинтеграции) получило и относительно Стратегии развития крымскотатарского языка на 2022-2032 годы, утвержденной буквально накануне масштабной российской агрессии распоряжением КМУ от 23 февраля 2024 года. Совместно с этой Стратегией тем же распоряжением КМУ был утвержден операционный план ее реализации, а органам исполнительной власти, ответственным за выполнение этого плана, приписывалось обеспечить отчетность в Минреинтеграцию в форме, подобной механизму, ранее установленному распоряжением КМУ 2018 года № 218- р.

Также в распоряжении КМУ 2022 года № 224-р Минреинтеграции предписывалось не только подавать ежегодно в КМУ информацию о состоянии выполнения операционного плана, но и каждые три года с даты одобрения этого распоряжения, а также после деоккупации ВОТ Крыма «проводить анализ эффективности выполнения операционного плана с целью внесения в установленном порядке КМУ предложений по его обновлению» [17].

Среди прочего в этом документе, утвержденном за сутки до масштабного российского вторжения, примечательно отношение КМУ к временнЫм пределам деоккупации Крыма.
В то же время планированием по деоккупации и реинтеграции Крыма занимались и другие центральные органы исполнительной власти, о чем среди прочего свидетельствует действующая Стратегия информационной реинтеграции Крыма, утвержденная распоряжением КМУ от 27 декабря 2018 года № 1100-р [16], где координатором ее выполнения определено не Минреинтеграции, а Министерство информационного развития Украины.

В то же время в дальнейшем решением Совета национальной безопасности и обороны Украины (далее – СНБОУ) от 11 марта 2021 года и указом Президента Украины от 24 марта 2021 года № 117/2021 была утверждена Стратегия деоккупации и реинтеграции ВОТ Крыма [15].

После этого распоряжением КМУ от 29 сентября 2021 г. № 1171-р был принят план мер по реализации этой Стратегии [8], а в следующем, уже при масштабной российской агрессии распоряжением КМУ от 4 апреля 2023 года № 288-р к в план мер по реализации Стратегии были внесены изменения, он был изложен в новой редакции [6].

Следует указать, что сама редакция Стратегии предусмотренным законом способом с 2021 года изменена еще не была, при этом если для плана КМУ 2021 года очевидным основанием принятия был сам факт утверждения Стратегии, то предпосылки и основания одобрения плана 2018 года и изменений в план 2021 гда, осуществленных в 2023 году, в этих документах не определены. Вместе с тем новая редакция плана 2023 года [6], как и редакция плана 2021 года [8] предусматривает подобный план 2018 года механизм контроля за его выполнением, при участии Минреинтеграции.

Сейчас в публичном доступе отсутствуют документы по отчетности в исполнении отмененного плана 2018 года и по выполнению редакции плана 2021 года, замененной новой в 2023 году, также нет обнародованных документов об оценке эффективности выполнения этих правовых программных актов. В настоящее время ключевым вопросом выполнения плана 2023 года остается его объективно частичная корректировка с текстом Стратегии, которая с 2021 года не изменилась.

В то же время очевидно, что подготовка изменений к Стратегии входит в компетенцию не КМУ или профильных министерств, а прежде всего в органы президентской власти, такие как Офис Президента Украины и Представительство Президента Украины в АР Крым (далее – Представительство), а также в функционал Аппарата СНБОУ. Эти органы также имеют опыт программного регулирования по Крыму, в частности, это отдельные меры, направленные на деоккупацию и реинтеграцию ВОТ Крыма, утвержденные указом Президента Украины от 26 февраля 2021 года № 78/2021 [13].

Этим указом, кроме образования Оргкомитета по подготовке и проведению в Украине учредительного Саммита Крымской платформы, секретарю СНБОУ приписывалось подготовить проект Стратегии деоккупации и реинтеграции ВОТ Крыма, а правительству также указывалось принять ряд мер по поддержке крымскотатарского языка, включая разработку и утверждение в течение шести месяцев соответствующей Стратегии, которая была в последующем действительно была принята КМУ, но спустя год.

Также следует обратить особое внимание одобреннному уже в условиях масштабной российской агрессии указу президента Украины от 15 августа 2022 года № 579/2022, которым был учрежден Консультативный совет по вопросам деоккупации и реинтеграции ВОТ Крыма. К задачам Консультативного совета была отнесена подготовка, с учетом положений Стратегии деоккупации и реинтеграции ВОТ Крыма, и внесение предложений по приоритетам деятельности, в том числе в рамках Крымской платформы, по вопросам деоккупации, реинтеграции и восстановления территориальной целостности Украины, а также участие в выработке позиции Украины по ключевым направлениям деятельности Крымской платформы и подготовка предложений по усовершенствованию законодательства по вопросам, касающимся деоккупации и реинтеграции ВОТ Крыма [11].

Таким образом, как ключевой орган за пределами СНБОУ и КМУ, который должен заниматься вопросами реализации Стратегии, был определен именно этот Консультативный совет, который согласно указу № 579/2022 в процессе выполнения возложенных на него задач должен взаимодействовать с другими консультативными, совещательными и другими вспомогательными органами и службами, созданными Президентом Украины, а также с Представительством и Национальным институтом стратегических исследований, при чем секретарем Консультативного совета был назначен Постоянный Представитель Президента Украины в АР Крым (далее – Представитель), а Главой – Президент Украины.

Согласно пункту 9 данного указа основной организационной формой работы Консультативного совета является заседания, которые проводятся по необходимости, но не реже двух раз в год, в то же время по состоянию на конец апреля 2023 года сведений о проведении заседаний Консультативного совета в открытых источниках нет, так же как нет и сведений об утверждении его состава, значительная часть которого должна быть делегирована, в том числе от экспертной сети Крымской платформы, представительных органов коренных народов [12]. Поскольку секретарем Консультативного совета является Представитель, логично исследовать функционал Представительства по разработке и реализации программных документов по Крыму [11].

Следует добавить, что указом Президента Украины от 20 января 2016 года № 16 Представительству приписывалось активизировать во взаимодействии с центральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления работу по участию в разработке стратегических программ возвращения ВОТ под общую юрисдикцию Украины [2].

Этот указ был отменен указом 17 октября 2019 года № 758/2019 которым, в редакции 2021 года, Представительству предписывалось во взаимодействии с центральными и местными органами исполнительной власти, другими государственными органами, органами местного самоуправления принимать меры для дальнейшей активизации работы по разработке стратегических программных документов по вопросам деоккупации и реинтеграции в Украину ВОТ, восстановлению нарушенных в результате оккупации прав и свобод человека и гражданина [3].

Очевидно, что в рамках реализации этих предписаний указом Президента Украины от 13 апреля 2021 года № 160/2021 была утверждена Стратегия деятельности Представительства, Представительству предписывалось обеспечить реализацию Стратегии, а КМУ – обеспечить взаимодействие центральных органов исполнительной власти и Представительства по содействию реализации указанной Стратегии.

В этом контексте следует привести опыт принятия и реализации Представительством программных актов по деоккупации и реинтеграции Крыма. В частности, распоряжением Представителя от 20 июня 2018 года № 17 был утвержден План неотложных мер по противодействию российской агрессии с ВОТ Украины в Крыму, защите интересов государства, граждан Украины и украинских юридических лиц в Крыму на 2018-2019 годы, как документ, разработанный Представительством, одобренный Экспертным советом 11 апреля 2018 года и поддержанный 19 июня 2018 года Рабочей группой высокого уровня [10].

В документе указывалось, что он одобрен на выполнение задач, предусмотренных законом Украины «О Представительстве Президента Украины в АР Крым» и указом Президента Украины 2016 года № 16/2016: План был направлен Президенту Украины через его Администрацию и в органы, учреждения и организации, в пределах, полномочий которых находилось содействие его выполнению, при этом контроль за исполнение Плана было возложено на Представителя [10].

В дальнейшем, с 2020 года в рамках административного дела 420/3863/20 по иску, заявлениям и жалобам ряда бывших должностных лиц Представительства и общественных структур суд рассматривал вопрос ответственности Представительства за невыполнение Плана, при этом хотя в исковых требованиях было отказано, судом по этому делу было установлено необходимость выполнения Представительством предписаний этого плана, но указано что для обжалования соответствующего бездействия органа по деоккупации и реинтеграции Крыма заявитель должен был доказать понесенный им вред от такого неисполнения [4].

Административный суд указал, что истцом не было определено, в чем выразились действия и бездействие Представительства, что именно привело к нарушению именно его прав, в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением распоряжения № 17 и утвержденного Плана, а также истцом не было определено, какие именно действия суд должен обязать ответчика совершить выполнения указанного распоряжения № 17 и утвержденного Плана по состоянию на момент подачи заявленного иска в 2020 году. В то же время, отметил суд, принятое распоряжение № 17, и соответственно утвержденный им план, никем не отменен, является действующим, а потому является обязательным для выполнения работниками Представительства [4].

Следовательно, указанный опыт судебного анализа программных документов по деоккупации и реинтеграции Крыма свидетельствует о возможности возбуждения соответствующих вопросов относительно ненадлежащего выполнения или невыполнения таких документов и в дальнейшем. Это позволяет согласиться с мнением [19] о том, что состояние выполнения мероприятий плана, утвержденного КМУ в 2023 году на соответствующие даты, как обязательства Правительства Украины может стать предметом не только общественного контроля и оценки, но и соответственно объектом правового реагирования, включая процессуальное.

Примечательно, что кроме цитированного выше постановления Пятого апелляционного административного суда от 12 мая 2021 года по делу 420/3863/20, эксперты АРК ссылаются на позицию Верховного Суда в постановлении от 13 апреля 2023 года по делу 420/8381/20 Госрыбагенства Украины по вопросам межведомственного соглашения по России о рыболовстве в Азовском море, и указывают, что соответствующие требования к органам власти Украины в измерении реагирования на оккупацию Крыма могут выдвигать лица, пострадавшие как от самой оккупации, так и от не совершения конкретных действий по деоккупации определенными государственными. органами внутри их полномочий.

Следует согласиться с экспертами о том, что в частности важно установить, какой конкретно орган власти согласно плану был определен основным, ответственным исполнителем его конкретного мероприятия, особенно при наличии ряда соисполнителей [19].

Итак, сейчас в Украине принимаются системные меры по программному регулированию процессов деоккупации и реинтеграции Крыма. Ключевыми структурами, вовлеченными в соответствующие процессы как на уровне разработки соответствующих программных актов, так и в форме их реализации следует считать Минреинтеграции и Представительство. В настоящее время ключевым вопросом соответствующей деятельности остается внесение изменений в Стратегию деоккупации и реинтеграции Крыма, корректировку новой редакции Стратегии с планом действий по ее реализации и функционирование Консультативного совета по вопросам деоккупации и реинтеграции Крыма.

В то же время, выполнение действующих в настоящее время обнародованных программных документов по деоккупации Крыма может быть предметом не только общественного контроля, но и соответственно судебного разбирательства в рамках административного судопроизводства. Вопрос эффективности общественного контроля за выполнением планов деоккупации и реинтеграции Крыма должен стать основой новых научных исследований.

Источники:

1. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/376-2016-%D0%BF#Text
2. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/16/2016/ed20191017
3. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/758/2019/ed20210817#Text
4. https://reyestr.court.gov.ua/Review/96931850
5. Офіційний вісник України. 2021. № 68. Ст. 4252.
6. Офіційний вісник України. 2023. № 39. Ст. 2077.
7. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1207-18#Text
8. Офіційний вісник України. 2021. № 80. Ст. 5063.
9. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/218-2018-%D1%80#Text
10. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0017755-18#Text
11. Офіційний вісник України. 2022. № 66. Ст. 3959.
12. Офіційний вісник України. 2021. № 60. Ст. 3733.
13. Офіційний вісник України. 2021. № 19. Ст. 735.
14. Офіційний вісник України. 2021. № 32. Ст. 1846.
15. Офіційний вісник України. 2021. № 26. Ст. 1255.
16. Офіційний вісник України. 2019. № 12. Ст. 424.
17. Офіційний вісник України. 2022. № 26. Ст. 1443.
18. https://reyestr.court.gov.ua/Review/98044939
19. https://arcrimea.org/uk/analytics_ua/2023/04/20/uryadovyj-plan-reintegracziyi-krymu-mizhnarodnyj-vymir/