Любой конфликт рано или поздно заканчивается, и тогда возникает вопрос постконфликтного восстановления. Едва ли не самым важным становится восстановление справедливости и правосудия, без которых мир рискует остаться только перемирием. Преодолению последствий вооруженных конфликтов, привлечению виновных в нарушениях прав человека к ответственности, восстановлению прав жертв, обеспечению не повторения преступлений прошлого служит концепция известна как правосудие переходного периода (transitional justice). АРК уже писала о ней [1] [2], и вероятно еще напишет, ведь правосудие переходного периода уже стало действенным решением, применяемым в десятках стран мира для излечения травм прошлого и построения будущего.
Как правило, над восстановлением правосудия и установлением справедливости начинают задумываться уже после завершения конфликта. Иногда нужны десятки лет, чтобы общество смогло объективно взглянуть в собственное прошлое. Например, только сейчас в штате Мэриленд (США) были созданы специальные комиссии, которые должны установить истину о судах Линча. В странах бывшей Югославии (Боснии и Герцеговине, Хорватии, Косово) работа по переходному правосудию началась спустя годы после завершения конфликтов и лишь под давлением международного сообщества. Украина составляет положительное исключение из этого правила. Украинские эксперты начали работать над тематикой переходного правосудия практически сразу после начала конфликта в 2014 году. Украинское правительство оказалось открытым к идее правосудия переходного периода. Поэтому Украина стала чуть ли не первым примером в мире, когда государство начало самостоятельно и системно разрабатывать законодательство о переходном правосудии для конфликта, который еще не завершился.
В начале 2021 года Министерство реинтеграции временно оккупированных территорий представило первый вариант проекта закона «Об основах государственной политики переходного периода», и пригласило экспертов и общественность предоставить ему предложения [3]. Свои замечания предоставили сотни организаций и отдельных лиц, в том числе и «АРК».
Поэтому вторая версия проекта, которая была в конце концов представлена в Верховную Раду [4], была существенно доработана, и представляла собой основательный законопроект об основах переходного правосудия, на основании которого стала бы возможной разработка других законодательных актов в данной сфере. Обнадеживающим выглядит и то, что проект закона разрабатывается без спешки и с учетом мнения международных партнеров Украины. Одним из таких является Совет Европы, в рамках которой действует Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия). Задача Комиссии – рассматривать и давать заключения относительно законопроектов на предмет их соответствия европейским стандартам и ценностям. Проект был направлен в Комиссию одновременно с представлением в Верховную Раду. 18октября Комиссия опубликовала свое заключение [5]. Оно положительно оценивает усилия Украины в направлении создания законодательства о правосудии переходного периода, но содержит большое «домашнее задание» по доработке проекта. В заключении Комиссии неоднократно упоминается крымская проблематика, да и без этого он имел бы значение для реинтеграции Крыма, ведь потенциальный закон и потенциальная государственная политика переходного периода будет касаться всех временно оккупированных территорий. Поэтому взглянем на выводы Европейской комиссии внимательно.
В первых же параграфах содержательной части заключения рассмотрен вопрос о правовом статусе Крыма. Хотя Комиссия дипломатично отмечает, что «вопрос правового статуса указанных территорий не является предметом данного заключения», она констатирует, что Совет Европы признает территорию Автономной Республики Крым и Севастополя частью Украины и не признает никаких созданных оккупантами де-факто «органов власти» на этой территории. Также Комиссия напоминает о своем собственном сделанном ранее выводе, что крымский «референдум» не отвечал Конституции Украины, а сами обстоятельства его проведения исключали возможность следования европейским стандартам [6]. Поэтому Комиссия фактически согласилась с базовой посылкой, на которой должна основываться украинская стратегия: речь идет о переходном правосудия именно для оккупированных территорий Украины.
Рассматривая процесс создания проекта закона, Венецианская комиссия указала, что несмотря на активные консультации с общественностью, при разработке проекта закона все же не было достаточно учтено мнение лиц, которых этот закон непосредственно затрагивает: жителей неподконтрольных территорий. Конечно же, возможности таких консультаций очень ограничены, однако Комиссия все же рекомендовала правительству Украины пытаться использовать все возможности для установления мнения жителей неподконтрольной территории по проекту закона. От себя добавим, что такой вывод Комиссии не означает обязанности принимать любую высказанную позицию во внимание. Он касается лишь необходимости искать возможности выслушать мнения украинских граждан, оказавшихся в оккупации.
Комиссия критикует концептуальный подход авторов проекта закона к понятию правосудия переходного периода и его задачам. Проект касается, по сути, исключительно преодоления последствий вооруженной агрессии России, что в глазах европейских экспертов выглядит чрезмерным сужением переходного правосудия. В частности, Комиссия указала, что это может привести к неверному видению правосудия переходного периода в Украине как направленного только на последствия нарушений со стороны России и подконтрольных ей образований.
Поэтому Комиссия напомнила, что правосудие переходного периода следует рассматривать как целостную концепцию, которая применяется к преступлениям, совершенным всеми сторонами конфликта, и направлена на примирение. От имени «АРК» можем добавить, что правосудие переходного периода должно касаться не только преступлений, совершенных во время конфликта, но и других событий, которые привели к нарушениям прав человека, например разрушения оккупантами экологической сферы Крыма, дискриминации коренных народов.
Проблематичными по мнению Комиссии выглядят некоторые определения, применяемые в проекте закона. Проектом закона предусматривается право на правду, что является положительным достижением, однако, как отмечают эксперты, закрепление заранее установленных политических и даже идеологических определений конфликта противоречит этому праву, так как оно может помешать установлению истины во всей ее полноте. Это, в свою очередь, может негативно отразиться на жертвах нарушений прав человека. Подобная критика касается мероприятий по увековечению памяти жертв вооруженной агрессии. По мнению Комиссии, все такие мероприятия должны проходить в духе диалога, необходимого для примирения населения, участвовавшего в конфликте.
Комиссия обращает внимание на ряд узко-юридических моментов, которые на самом деле будут иметь значительное влияние на процесс деоккупации. Например, в проекте закона присутствует положение о том, что при деоккупации все имущество государства-оккупанта и подчинённых ей структур, включая Черноморский флот России, становится собственностью Украины. Это положение явно проблематично с точки зрения международного права, поскольку затрагивает так называемую суверенную собственность государств, право на которую не регулируется внутренним правом государства-жертвы, какими бы беззаконными ни были действия государства. Для этого будут необходимы договора либо решения международных институций.
Также эксперты Венецианской комиссии обратили внимание на проблему легальности пребывания на де-оккупированной территории Украины граждан государства-агрессора. Действующий законопроект устанавливает шестимесячный срок после деоккупации, в течение которого такие лица должны подтвердить законность своего пребывания в Украине, после чего к ним будут применены нормы Закона Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства». Фактически, это положение проекта означает, что такие лица должны быть принудительно выдворены из Украины. О проблематичности такого решения уже писала «АРК» [7], и вот теперь Венецианская комиссия пришла к тому же выводу: применение действующего законодательства об иностранцах к гражданам государства-оккупанта создает риск массового нарушения ряда статей Европейской конвенции по правам человека. Поэтому как бы Украина не относилась к российским нелегалам в Крыму, для этой проблемы нужен другой подход, которого в украинском законодательстве пока нет. Немало замечаний у Венецианской комиссии вызвал подход, примененный авторами проекта закона к осуждению виновных в нарушениях прав человека. По мнению европейских экспертов, проекту не хватает направленности на защиту интересов жертв, и в нем прослеживается уклон исключительно в сторону преследования без учета интересов восстановления справедливости. В комментарии подчеркивается необходимость законодательного закрепления права жертв нарушений прав человека на компенсацию.
В то же время, Комиссия отмечает недоработки отдельных положений проекта закона об уголовных наказаниях. В частности, проект территориально ограничивает возможности применения соответствующих уголовных наказаний, хотя связанные с конфликтом преступления могут быть совершены без привязки к оккупированным территориям. Также, по мнению Венецианской комиссии, проекту закона не хватает гарантий против произвольного преследования, отвечающих международным стандартам.
Идею о конвалидации (признании юридической силы) сделок, совершенных на неподконтрольной территории, Венецианская комиссия рассматривает как, в целом, положительную, однако предоставляет некоторые критические замечания относительно её отражения в законопроекте. В частности отмечается, что для признания зарегистрированных де-факто «властями» неподконтрольных территорий браков, рождений и смертей следует применять не процедуру конвалидации, а другую установленную законодательством административную процедуру, которая не создавала бы лишних сложностей для граждан.
В частности, это необходимо для соблюдения международно-признанных прав ребенка.
Подводя итог, Венецианская комиссия отмечает, что предложенный проект закона содержит в себе много слишком общих положений. Особенно не хватает конкретики в вопросах, касающихся АР Крым и Севастополя. По мнению Комиссии, исправлению этого недостатка могли бы способствовать консультации с лицами, которых касается данный проект закона, в частности жителями полуострова. Также по мнению комиссии в проекте закона следует отразить особый конституционный статус АР Крым и города Севастополя.
Указанные выводы Венецианской комиссии не обязательны для Украины. Некоторые из них указывают на явные юридические проблемы в проект закона, другие же более теоретические и касаются концептуальных основ правосудия переходного периода в Украине. Украинскому законодателю безусловно следует учесть те пункты вывода, которые касаются соответствия законопроекта Европейской конвенции по правам человека, ведь в них Комиссия указывает на конкретные риски, такие как, например, возможность обращения в Европейский суд по правам человека нелегальных мигрантов из России, которых Украина планирует выдворить со своей территории.
Другие пункты вывода, касающиеся переходного правосудия, например о необходимости консультирования с жителями неподконтрольных территорий, или по более широкому определению событий, связанных с конфликтом, не указывают на правовые проблемы напрямую. Тем не менее, их учет позволит Украине улучшить проект закона, и в конце концов повысить эффективность своей стратегии правосудия переходного периода, в частности для Крыма.
Автор материала: Алексей Плотников, к.ю.н. (международное право).
- https://arc.construction/5598?lang=uk.
- https://arc.construction/21501?lang=uk.
- https://minre.gov.ua/page/minreintegraciyi-zaproshuye-do-gromadskogo-obgovorennya-proyektu-zakonu-pro-zasady-derzhavnoyi.
- http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=72625.
- https://www.eurointegration.com.ua/files/9/d/9d78792-venice.pdf.
- https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)002-e.
- https://arc.construction/13208?lang=uk.
