Международные правовые вызовы реинтеграции оккупированных территорий

Оккупация и попытка аннексии АР Крым и Севастополя Российской Федерацией (РФ), так же как и оккупация РФ части Донбасса и образования там оккупационной администрации РФ в виде квазигосударственных формирований обусловили необходимость анализа феномена реинтеграции, в том числе и в правовом измерении, включая международно-правовое [22]. При этом в самом законодательстве Украины по вопросам, связанным с агрессией РФ, термин «реинтеграция» с 2014 года использовался прежде всего касательно внутренне перемещенных лиц (ВПЛ) как фактор их возвращения на вынужденно оставленные места постоянного проживания (преамбула закона Украины 2014 года № 1680-VII, статья 10 закона Украины 2014 года № 1706-VII и пр.) [1]; [2].

В последующем указанный термин практически впервые официально был упомянут именно в измерении оккупированных территорий, в рамках соответствующих парламентских слушаний 2016 года по Крыму [3]. Этот термин получил широкое употребление именно в формате восстановления Украиной контроля над оккупированными территориями с 2019 года, после его упоминания в преамбуле указа Президента Украины 2019 года № 758/2019, которым были уточнены правовой статус, юрисдикция и полномочия Представительства Президента Украины в АР Крым [4], а также из-за переименования актами Правительства Украины профильного центрального органа исполнительной власти, из-за предоставления этому органу полномочий в частности именно касательно реинтеграции территорий [5].

Затронутые в данной статье вопросы реинтеграции усложняются их существенным политико-правовым звучанием. При этом исследования, проведенные беспристрастными авторами третьих стран, как правило, не претендуют на глубокое знание предпосылок конфликтов, национального законодательства вовлеченных в эти конфликты территорий, и тем более на отображение практического развития управления в квазигосударственных образованиях, формируемых на территориях, подлежащих реинтеграции. Кроме того собственно в Украине указанная проблематика долгое время не имела надлежащего уровня научного анализа.

До российской агрессии вопрос реинтеграции неподконтрольных территорий исследовался отечественными учеными прежде всего касательно конфликтов в Азербайджане, Грузии и Молдове. С 2014 года отдельные вопросы квалификации реинтеграции неподконтрольных территорий, с учетом украинского-российского конфликта, поднимались в научных авторских работах, а также освещались в тематических сборниках [6]; [7]. В то же время в указанных трудах международно-правовые аспекты реинтеграции территорий практически не отображались.

Необходимо отметить, что проблема реинтеграции территорий возникала перед рядом стран мира, а пути ее решения носили вариативный характер. В частности стоит упомянуть законодательное обеспечение реинтеграции Восточной Германии в состав Федеративной Республики Германия (ФРГ), как процесса, длившегося с 1949 года до конца ХХ века, на законодательную практику Хорватии, начиная с 1992 года. Отношение ФРГ к Восточной Германии было сформировано в Конституции ФРГ 1949 года, которая рассматривалась ее авторами как временный акт, подлежащий пересмотру после объединения страны. Такое объединение не увязывалось с деоккупацией, поскольку пребывание иностранных войск в Германии с 1945 года соответствовало требованиям международного права. Поэтому в преамбуле Конституции 1949 года речь шла о «переходном периоде» на землях Западной Германии.

В статье 23 этого акта отмечалось, что действие Основного Закона «в настоящее время» распространяется на территорию 12 земель (включая Большой Берлин), а «в других частях Германии вступит в силу после их присоединения». В то же время в статье 146 Основного закона 1949 года предполагалось, что он «прекратит свое действие в день, когда вступит в силу Конституция, одобренная свободным решением немецкого народа» [8]. Таким образом авторы Конституции 1949 года предусматривали возможность конституционных изменений в рамках воссоединения Западной и Восточной Германии в едином государстве.

До 1970 года ФРГ придерживалась политики непризнания государственных образований Восточной Германии. В то же время в 1972 году был подписан Договор об основах отношений между ФРГ и «Германской Демократической Республикой» («ГДР») которыми обе немецкие стороны взаимно признавали свою субъектность с рядом оговорок. ФРГ последовательно старалась не применять нормы международного права во взаимодействии с «ГДР» и не отказывалась от объединения Германии как «политической цели» ФРГ, согласно которой «немецкий народ путем свободного самоопределения вновь получит свое единство». Об этом говорилось в Письме правительства ФРГ, добавленном к подписанному договору 1972 года [9].

Дополним, что объединение Германии в 1990 году было оформлено именно как воссоединение Восточной Германии с ФРГ по основаным, указанным в статье 23 Конституции ФРГ. После длительной дискуссии властями ФРГ было решено не применять статью 146 Конституции и не принимать новый Основной Закон после объединения. Вместо этого основным юридическим механизмом воссоединения стал Договор об установлении германского единства от 31 августа1990 года между ФРГ и «ГДР». Механизм воссоединения предусматривал не образование нового государства, а вхождение в состав ФРГ территории бывшей «ГДР», но не как целостного образования, а отдельными пятью землями Германии. Для такого воссоединения в «ГДР», отдельным конституционным актом «ГДР» от 22 июля 1990 года, было сначала восстановлено отмененое с 1952 года федеральное (земельное) деление. Отдельно в договоре 1990 года указывалось, что 23 района Берлина (подконтрольные «ГДР»), входят в состав земли ФРГ Большой Берлин.

Договором 1990 года предусматривалось внесение изменений в Конституцию ФРГ 1949 года, в частности касательно установления переходного периода действия законодательства в Восточной Германии, продолжавшегося до 31 декабря 1992 года. При этом законодательство «ГДР» после вступления в силу Договора 1990 года определялось в Восточной Германии как земельное право пяти воссозданных земель, и оно должно было соответствовать федеральному законодательству ФРГ [10]. После объединения ФРГ принимала отдельные федеральные законы в целях обеспечения интересов жителей Восточной Германии. Прежде всего это Федеральный закон о распространении пенсионного законодательства на присоединенные территории 1991 года, установивший период окончательной унификации пенсионных систем до1996 года, а также Федеральные законы о собственности и о возмещении убытков и компенсаций 1994 года [11].

Следует указать, что в Хорватии вопрос реинтеграции территорий, контроль за которыми было временно потерян во время Войны за независимость 1991-1995 годов, регламентировался прежде всего Законом о зонах специальной государственной заботы 1996 года. Этот акт касался вопросов устойчивого развития территорий, пострадавших от конфликта, и определял порядок предоставления поддержки и компенсаций общинам и отдельным лицам, а также –государственную поддержку процессам возвращения к указанным территорий беженцев и ВПЛ. Согласно редакции этого Закона от 2002 года зоны специального государственного обеспечения были разделены на три категории [12].

Первая охватывала населенные пункты, насчитывавшие согласно переписи 1991 года меньше 5000 человек и находившиеся под контролем сепаратистов во время войны 1991-1995 годов. Вторая категория зон включала прочие населенные пункты, попавшие под контроль сепаратистов во время войны, а третья – депрессивные территории страны, не оккупированные во время конфликта. Интересно, что в упомянутом законе устанавливалось ограничение, по которому к зонам специальной государственной заботы, перечень которых периодически пересматривался, могут принадлежать территории, на которых одновременно проживает не более 15 % населения Хорватии.

При этом ряд стран мира с опытом собственных оккупированных территорий, развивает законодательство относительно переговорного процесса, статуса территорий и перемещенных лиц. В частности это Сербия по Косово, Грузия в отношении Абхазии и Цхинвальского региона, Молдова по Приднестровскому региону, Азербайджан относительно территорий Нагорного Карабаха и прилегающих районов. В то же время эффективность такого законодательства является дискуссионной, а его развитие часто обусловлено текущими политическими потребностями сторон межгосударственных конфликтов. Отметим, что в Молдове сейчас действует исключительно декларативный закон № 173-XVI от22 июля 2005 года «Об основных положениях особого правового статуса населенных пунктов левобережья Днестра (Приднестровья)» [13], а законодательство об оккупированных территориях и даже о перемещенных лицах, которых в этой стране международные организации насчитывали более ста тысяч, вообще отсутствует. В Азербайджане также нет отдельного закона об оккупированных территориях и действует лишь принятый в начале конфликта Закон 1991 года «Об отмене Нагорно-Карабахской автономной области Азербайджанской Республики». Относительно ВПЛ в Азербайджане было приняты законы 1999 года [14] «О статусе беженцев и вынужденных переселенцев (лиц, переселенных в пределах страны)» и «О социальной защите внутренне перемещенных лиц и лиц, приравненных к ним», не в полной мере отражающие международные стандарты ВПЛ. Они не могут приниматься в качестве образца для внесения изменений в законодательство Украины.

Добавим, что в Грузии были приняты Закон «Об оккупированных территориях» [15] 2008 года и Закон «О лицах, вынужденно перемещенных с оккупированных территорий Грузии –вынужденных переселенцах» [16] 2014 года, которым был заменен предыдущий закон 1996года. Закон 2008 года по своей направленности подобен украинским актам, но имеет сравнительно небольшой объем. Среди механизмов этого акта достойны внимания предписания статьи 6 относительно ограничений экономической деятельности на оккупированной территории, предусматривающих конкретные мероприятия. Закон 2014 года стал меньшим по объему регулирования, чем законодательство Украины о ВПЛ, однако он содержит достойные внимания отдельные нормы, в частности о необходимости и процедур учета ВПЛ за пределами Грузии (статья 9) и по специальным механизмам защиты собственности ВПЛ на оккупированной территории (статья 15).

Таким образом иностранный законодательный опыт по вопросам реинтеграции ограничен, а соответствующая практика постсоветских стран вообще мало пригодна для использования в отечественных законотворчестве и практике. При этом в универсальных источниках современного международного права аспекты реинтеграции также определены довольно общо. В частности следует привести предписания статьи 2 Устава ООН, согласно которым государства должны воздерживаться в их международных отношениях от угрозы силой либо ее применения против территориальной целостности любого государства [17]. Этот принцип был развит в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, утвержденной резолюцией Генассамблеи ООН 2625 (XXV) 1970 года. Согласно Декларации каждое государство обязано воздерживаться от угрозы силой либо ее применения с целью нарушения существующих международных границ другого государства, а также в качестве средства разрешения территориальных споров и вопросов, касающихся государственных границ.

Более того, каждое государство, по Декларации, обязано воздерживаться от угрозы силой и от угрозы ее применения с целью нарушения «международных линий разграничения, таких как линии перемирия» («international lines of demarcation, such as armistice lines»), установленных либо соответствующих международным соглашениям, стороной которого является данное государство, либо которые это государство «обязано уважать по любой другой причине» («otherwise bound to respect»). В то же время эта норма, оговаривается в Декларации, недолжна толковаться в ущерб позициям заинтересованных сторон относительно статуса и последствий установления таких линий, согласно их особому режиму, либо вопреки их временному характеру.

При этом, по Декларации, каждое государство обязано воздерживаться от организации, подстрекательства, оказания помощи либо от участия в актах гражданской войны или в террористических актах в другом государстве, в том случае, когда эти акты связаны с угрозой силой или ее применением. Также, согласно Декларации, территория государства не может становиться объектом военной оккупации, ставшей результатом применения силы в нарушение положений Устава ООН; территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или угрозы ее применения; никакие территориальные приобретения, являющиеся результатом угрозы силой или ее применения, недолжны признаваться правомерными [18]. Таким образом предписания Декларации могут применяться при реинтеграции территорий в условиях, когда потеря контроля над этими территориями состоялась путем применения силы либо угрозы силой со стороны другого государства. Хотя отечественная ситуация вполне охватывается Декларацией и соответственно ст. 2 Устава ООН, в мире теоретически возможны ситуации реинтеграции территорий, потеря контроля над которыми проходила без вмешательства других государств.

Характерным следует считать предписание Декларации о необходимости уважать и линии разграничения, установленные между государствами. При этом потребность соблюдения таких линий, в отличие от государственных границ, определена Декларацией, как относительная, а не абсолютная. Более того, Декларация закрепляет необходимость уважения к линиям разграничения, только если они установлены между государствами, а следовательно – если они возникли во время именно межгосударственного конфликта или спора.
Следует специально отметить, что на вопрос реинтеграции территорий другие предписания общего международного права распространяются несколько опосредованно. Например в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года соответствующие вопросы упоминаются в статьях 73 и 75. Эти нормы содержат лишь предостережение, что положение этой конвенции не регулируют вопросы, которые могут возникнуть по договору правопреемства государств, в силу международной ответственности государства либо из-за начала военных действий между государствами, и что эта конвенция не касается никаких обязательств по договорам, которые могут возникнуть для государства-агрессора в результате мер, предпринятых в соответствии с Уставом ООН в связи с агрессией со стороны этого государства [19].

Таким образом следует констатировать, что в случае реинтеграции территории, потеря контроля над которой произошла в рамках агрессии иностранного государства, государство, осуществляющее реинтеграцию, получает минимальные обязанности перед третьими странами и никаких – перед государством-агрессором. Аналогичный подход содержат две имеющиеся конвенции о правопреемстве государств, Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 года (насчитывает 23 государства-участника, Украина присоединилась в 1992 году, РФ не является членом) и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, активов и долгов 1983 года (в силу не вступила, насчитывает 7 стран-членов, Украина присоединилась в 1993 году, РФ не участвует).

Согласно практически тождественных норм пунктов «b» и «e» статьи 2, статьи 6 Конвенции 1978 года [20] и пунктов «a» и «d» статьи 2, статьи 3 Конвенции 1983 года [21] правопреемство государств означает смену одного государства другим в ответственности за международные отношения («responsibility for the international relations») любой территории. А момент правопреемства государств означает дату смены государством-преемником государства-предшественника в несении ответственности за международные отношения применительно к территории, ставшей объектом правопреемства государств. В то же время эти конвенции должны применяться только к последствиям правопреемства государств, осуществленном в соответствии с международным правом и прежде всего в соответствии с принципами международного права, воплощенными в Уставе ООН.

Следует указать, что общее, а также и гуманитарное международное право пока не предусматривает какой-либо ответственности для страны, которая эффективно контролирует территорию иностранного государства, именно за международные отношения этой территории. Государство-оккупант не может выступать от имени и в интересах этой территории в международных отношениях, а значит отношения по деоккупации и соответственно по реинтеграции деоккупированных территорий Венскими конвенциями 1978 и 1983 годов не охватываются, в частности в контексте предусмотренных этими договорами ситуаций объединения либо разделения государств.

Возможно что именно поэтому государства мира во время оккупации иностранных территорий так охотно образуют на них квазигосударственные формирования и стремятся к их международному признанию в качестве «государств». Когда такое признание происходит в широком объеме (например как это произошло по «ГДР») последующая реинтеграция может ставить вопрос правопреемства, которые в частности ФРГ пришлось с 1990 года решать в специальном порядке. Однако для Украины этот вопрос не является актуальным в силу непризнания и отсутствия перспектив «признания» государствами мира оккупационных администраций Востока Донбасса как «государств», а также в силу попытки аннексии Крыма, без образования РФ на полуострове квазигосударства с претензиями на международное признание.

Так что следует констатировать, что государство, готовящееся к реинтеграции, либо к началу ее осуществления на территориях, возвращенных под свой контроль, не связано никакими специфическими международно-правовыми обязательствами универсального либо коллективного характера, в частности относительно правопреемства и договорных обязательств. При этом следует отделять процесс деоккупации, в частности вооруженной, и переговорные процессы по прекращению огня и деэскалации конфликта, охватываемые международным гуманитарным правом, от собственно реинтеграции.

Ведь реинтеграция возможна лишь на территории, которая уже возвращена под контроль государства. Реинтегрируют территории путем односторонних действий, двусторонних договоренностей либо коллективных мероприятий. Так же не являются мерами по реинтеграции защита прав перемещенных лиц без их возвращения на места предыдущего проживания и не становятся мерами реинтеграции любые шаги государства по защите либо реализации прав населения территории, которую она еще не контролирует. Последовательная реинтеграция территорий порождает ряд международно-правовых вызовов, носящих различную природу на этапах подготовки к реинтеграции, во время и после восстановления контроля над территорией. Основным из них является степень международной ответственности за соответствующую территорию и за ее население до, во время и после процедуры реинтеграции, а также, в определенном измерении, вопросы обеспечения государством правопреемства и ответственности частно-правового характера.

Целесообразно обратить внимание на приведенный опыт реинтеграции ФРГ и Хорватии, который не привел ни к каким негативным международно-правовым последствиям для этих стран. Даже практика Европейского суда по правам человека, довольно чувствительная к нарушениям прав человека, не предоставляет возможности говорить о существовании значимых международно-правовых вызовов в силу именно реинтеграции территорий этих государств. Более того, следует привести и пример реинтеграции Украиной с 2014 года освобожденных территорий Донецкой и Луганской областей, который, несмотря на незавершенность межгосударственного конфликта как такового, не породил для Украины ощутимых негативных международно-правовых последствий, даже при активной работе на освобожденных территориях Мониторинговой миссии ОБСЕ в Украине и Специальной мониторинговой миссии ООН в Украине по правам человека. Позже, несмотря на уже длительную оккупацию РФ Крыма и Восточного Донбасса, во время реинтеграции этих территорий основные проблемы международного характера будут носить именно частно-правовое измерение и касаться судьбы граждан третьих стран, собственности третьих стран и их резидентов, которые на время реинтеграции находиться на этих территориях незаконно. При этом Украина имеет широчайшую дискрецию, в рамках собственных общих международных обязательств по правам человека, по определению дальнейшей судьбы резидентов РФ и собственности резидентов РФ на деоккупированных территориях, равно как и по привлечению к ответственности на этих территориях лиц за совершенные международные преступления и преступления против государства.

При этом международные обязательства Украины практически не охватывают ключевые практические проблемы, которые Украина должна самостоятельно решать на данных территориях во время реинтеграции, а именно в сфере восстановлении актов гражданского состояния, механизмов социального обеспечения и защиты трудовых и образовательных прав, определения последствий сделок и правонарушений граждан Украины, не связанных с оккупацией и конфликтом и так далее. Поэтому дальнейшие перспективы совершенствования законодательства и управленческой практики Украины по реинтеграции территорий, в частности с учетом международно-правовых аспектов, должны стать основой для дальнейших исследований.

Автор материала: профессор Борис Бабин, эксперт «АРК».

1. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1680-18.
2. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1706-18.
3. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1602-19.
4. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/758/2019.
5. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/212-2020-п.
6. Донбас і Крим: ціна повернення. заг. ред. В.П. Горбуліна. К.: НІСД, 2015. 474 с.
7. Правові питання деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій України. заг. ред.О.Л. Копиленка. К.: ІЗ ВРУ. 2020. Вип. 8. 309 с.
8. https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf.
9. https://www.1000dokumente.de/index.html?.c=dokument_de&dokument=0023_gru&object=translation&l=ru.
10. https://www.cvce.eu/content/publication/1997/10/13/2c391661-db4e-42e5-84f7-bd86108c0b9c/publishable_en.pdf.
11. https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Publikationen/annual-report-status-german-unity-2015.pdf.
12. https://www.zakon.hr/z/471/Zakon-o-podru%C4%8Djima-posebne-dr%C5%BEavne-skrbi.
13. http://lex.justice.md/viewdoc.php?action=view&view=doc&id=313004&lang=2.
14. https://legalacts.az/ru/document/2723.
15. https://matsne.gov.ge/ru/document/download/19132/6/ru/pdf.
16. https://matsne.gov.ge/ru/document/view/2244506.
17. https://www.un.org/en/charter-united-nations/.
18. https://www.undocs.org/A/RES/2625(XXV).
19. https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201155/volume-1155-i-18232-english.pdf.
20. https://treaties.un.org/doc/Treaties/1996/11/19961106%2005-51%20AM/Ch_XXIII_02.pdf.
21. https://treaties.un.org/doc/Treaties/1983/04/19830408%2008-18%20AM/Ch_III_12p.pdf.
22. https://pravoua.com.ua/ua/store/pravoukr/pravo_2020_12/pravo_2020_12_s4/.