Покушение на аннексию Крыма: оценка международно-правовой практики

Вопрос международно-правового измерения аннексии, составляющих и признаков этого явления стал острым для Украины после начала российско-украинского вооруженного конфликта в феврале 2014 года, составляющей которого стала оккупация АР Крым и города Севастополя Российской Федерацией (РФ), последующее провозглашение РФ собственного «суверенитета» над Крымом, путем принятия федеральных и других законов и подзаконных актов, внесения изменений в Конституцию РФ, путем распространения управленческих, финансовых, юридических механизмов РФ на Крым. Элементом таких действий РФ стали последовательные попытки «оправдания» указанных действий, как якобы «воссоединения» Крыма с РФ, на дипломатическом, политическом и научно-доктринальном уровне [1].

Указанные противоправные действия РФ в измерении посягательства на территориальную целостность Украины стали предметом исследования и оценки на уровне международных организаций, заявлений иностранных государств, законодательства Украины и правовой доктрины. При этом противоправность указанных действий РФ, как нарушения территориальной целостности Украины и договоров о ней, бесспорна, и предметом дискуссии (кроме тенденциозных и предвзятых работ российских авторов) не становится [2]. Но возникает вопрос верной квалификации и определения этих противоправных действий РФ по фактическому захвату Крыма, в частности, в международно-правовом измерении. Ведь в законодательстве Украины относительно Крыма применяется категория «временно оккупированных территорий»; одновременно в правовой доктрине и в заявлениях отдельных должностных лиц иногда встречается использование термина «аннексия».

При этом в фактически официальном заявлении Министерства по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий Украины, объявленном в ноябре 2020 года, указывалось, что термин «аннексия» ошибочен по отношению к Крыму и противоречит украинскому законодательству [3]. Поэтому стоит исследовать исторический опыт и международную практику применения этой категории касательно территорий государств мира.

Сам термин «аннексия» происходит от латинского «присоединение» («ad», означает «к чему» и «nexus» «вхождение, включение») и, например, породил общеизвестный науке англоязычный термин «annex» то есть «приложение». Поэтому сама по себе эта категория длительное время не содержала какого-либо прямо преступного нарратива и означала в первую очередь завоевание, приведшее к контролю за территорией. Кембриджский словарь английского языка определяет аннексию как «завладение частью земли либо страны, обычно силой и без разрешения» [4], подобные определения категории содержат большинство открытых источников.

Устав ООН и другие современные универсальные соглашения международного права не позволяют говорить о наличии договорного определения аннексии. В то же время в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (ГА ООН) 3314 (XXIX) 1974 года указано, что любая аннексия территории другого государства либо ее части с применением силы является актом агрессии. Исходя из этого тезиса следует прийти к выводу, что аннексия может проводиться с применением силы либо без такового применения; более того, сила может применяться против различных субъектов международного права, имеющих права на территорию (страны, народы, борющиеся за самоопределение и другие народы) [5]. Также аннексия может быть направлена на территорию всей страны (полная аннексия) либо ее части (частичная аннексия).

Примечательно, что указанный тезис резолюции 3314 (XXIX) был почти дословно воспроизведен в резолюции RC/Res.6 2010 года, которой были внесены изменения в Римский статут Международного уголовного суда (статья 8 bis, «Преступление агрессии»), вступившие в силу в 2017 году [6]. А значит, при отсутствии договорного определения аннексии, именно таковая квалификация аннексии как составляющей международного преступления агрессии (с признаками применения силы для такой аннексии) сегодня представляется постоянной и безальтернативной.

В то же время эти положения ничего не говорят нам, с какого момента начинается аннексия и когда она становится завершенной. Кроме того, непонятно как квалифицировать аннексию, состоявшуюся без применения силы (например незаселенных территорий), а также аннексию, которая была совершена с применением силы только против третьего государства. Международная практика свидетельствует о постоянном применении термина «аннексия» на уровне доктрины, заявлений отдельных государств и соответствующих политико-правовых документов в нескольких ситуациях, которые произошли после одобрения Устава ООН и окончательного запрета (а потом и криминализации) агрессивной войны и запрета войны как средства разрешения межгосударственных споров.

В частности это захват и включение в свой состав Республикой Индия в 1961 году территорий Португалии (Гоа, Дамман, Диу и прочие). Характерно, что это захват территории, которому предшествовал межгосударственный вооруженный конфликт, не привел к решению Совета Безопасности ООН (СБ ООН), несмотря на инициирование проекта резолюции от 18 декабря 1961 года, заблокированном СССР. В этом проекте резолюции термин «аннексия» не употреблялся [7]. Соответствующие фактические территориальные изменения долгое время не признавались как Португалией, так и рядом стран мира. В то же время Португалия и Индия в 1974 году заключили, а затем ратифицировали двусторонний договор, которым Португалия признала аннексию своих территорий Индией. В статье 1 настоящего Договора Португалия признает, что эти территории «уже стали частями Индии» и «этим полностью признает полный суверенитет Индии над этими территориями с дат, когда они стали частями Индии согласно Конституции Индии» [8].

Таким образом можно утверждать, что для завершения аннексии и международно-правового признания приобретения Индией этих территорий было необходимо получить правомерное, договорное согласие на это страны-жертвы. В то же время такое завершение фактически может иметь и ретроактивный характер, как можно увидеть на приведенном примере Гоа. В тоже время приведенный пример не стал типичным, ведь он касался частичной оккупации и аннексии полноценно признанного государства.

Другие ситуации аннексии касаются захвата определенных территорий, которые на момент захвата имели неоднозначный правовой статус, получив его в рамках деколонизации. Основными примерами являются ситуации попытки аннексии Израилем Восточного Иерусалима и Голанских высот, попытка аннексии Королевством Марокко Западной Сахары, попытка аннексии Индонезией Восточного Тимора. Отдельные ситуации эффективного контроля и де-факто попыток аннексии квалифицируются международным правом несколько в ином измерении, как правило, в рамках деколонизации либо реализации прав коренных народов [9].

В отношении указанных ситуаций ГА ООН и СБ ООН было принято огромное количество деклараций и резолюций, которые в основном уклоняются от использования категории «аннексия», признавая при этом обязанности соответствующих стран как оккупирующего государства, в частности, с учетом требований IV Женевской конвенции. В качестве примеров следует указать на резолюции СБ ООН № 478 1980 года № 2334 (2016) 2016 года о Иерусалиме [10]; [11], резолюцию СБ ООН № 389 1976 относительно Восточного Тимора [12], резолюцию СБ ООН № 1056 1996 года относительно Западной Сахары [13]. Также не выявлено использования категории «аннексия» в многочисленных резолюциях ГА ООН касательно этих конфликтов (в том числе в самых последних, таких как резолюции 74/89 [14], 74/90 [15] и74/97 [16] 2019 года).
Характерно что в отношении этих конфликтов региональные международные организации также стараются избегать термина «аннексия», несмотря на многочисленные политические заявления [17], ярким примером чего следует считать обсуждение вопроса Западной Сахары в Европейском парламенте [18]. Добавим, что эти ситуации имели различное международно-правовое развитие. Восточный Тимор получил независимость через референдум 1999 года, при этом договоренности с Индонезией и решение ООН по такому референдуму, признание в последующем Индонезией независимости Восточного Тимора свидетельствуют о том, что аннексия этой территории Индонезией так и не состоялась. Государства мира в основном не признавали Восточный Тимор частью Индонезии, они признали образовавшееся Тиморское государство, а владение Индонезией Восточного Тимора правомерным не считалось. Ситуации Иерусалима и Западной Сахары пока не завершены.

При этом абсолютное большинство стран мира не признает суверенитет соответственно Израиля и Марокко над этими территориями, но в декабре 2020 года, в последние дни президентства Дональда Трампа, США осуществило признание аннексии Западной Сахары (ранее США также признали израильский «суверенитет» над Иерусалимом). Примечательно, что с января 2020 года Марокко путем решения парламента заявило о распространении своего суверенитета и над морскими пространствами Западной Сахары в Атлантическом океане [19].

Единственным выявленным исключением из системного уклонения ООН от применения категории «аннексия» следует считать ситуацию попытки аннексии Кувейта Ираком, приведшей к ряду решений СБ ООН. Примечательно, что сначала слово «аннексия», содержащееся в проектах этих решений [20], изымалось из их финального текста при согласованиях [21], но все же оно было использовано в резолюции СБ ООН 662 (1990) 1990 года. В статье 1 данного акта СБ ООН указал на свое решение, согласно которому «аннексия Кувейта Ираком в любой форме и с любым предлогом «не имеет правового значения» (англ. «has no legal validity») и должна рассматриваться как «недействительная и ничтожная» (англ. «null and void»), а статья 2 этой резолюции призывает государства ООН, международные организации и специализированные агентства «не признавать таковую аннексию» [22]. Сами же государства, совершающие аннексию либо попытку аннексии, как правило, не употребляют термин «аннексия» относительно своих действий. Единственным выявленным исключением следует считать попытку аннексии Норвегией Земли Королевы Мод и других территорий в Антарктике. Как указывает Правительство Норвегии в официальной Белой книге 32 (2014-2015) [23] касательно владений Норвегии в этом регионе, Норвегия именно «аннексировала» остров Бове в 1928 году, остров Петра I в 1931 году и Землю Королевы Мод в 1939 году.

Примечательно, что суверенитет Норвегии над необитаемым островом Бове не оспаривается другими государствами и международными организациями, а другие территориальные претензии Норвегии отклоняются из-за их охвата Договором об Антарктике 1959 года. Но это не помешало Норвегии заявить 12 июня 2015 года о новом распространении собственных территориальных претензий в Антарктиде, которые теперь охватывают не только заявленную в 1939 году Землю Королевы Мод, но и территорию (сектор) от этой претензии к Южному полюсу [24]. Указанные территориальные претензии Норвегии, то есть совершенная ею попытка аннексии, признаются среди прочего Австралией, Францией, Новой Зеландией и Великобританией. Этот пример показывает, что существуют ситуации аннексии либо ее попытки, предпринимаемые без применения силы или угрозы силой (Норвегия стремится аннексировать terra nullus), а потому, вне оценки их правомерности, они не становятся международным преступлением так как не являются агрессией.

При таких условиях не употребление термина «аннексия» по Крыму в ряде актов международных организаций, прежде всего в документах ООН вообще не следует считать чем-то специфическим. Таковое не использование этого слова не влияет на оценку действий РФ и тем более – на статус Крыма как территории Украины. В частности такого упоминания не содержит резолюция ГА ООН 68/262 2014 года «Территориальная целостность Украины» [25], не употребляют термин «аннексия» тематические ежегодные резолюции ГА ООН по милитаризации Крыма и частей Черного и Азовского морей 73/194 2018 года и 74/17 2019 года [26]. Так же резолюции ГА ООН 71/205 2016 года [27] и 72/190 2017 [28], посвященные нарушениям прав человека в Крыму, не употребляли термин «аннексия».

В то же время ситуация изменилась после использования термина в последующей ежегодной резолюции ГА ООН по правам человека в Крыму 73/263 2018 года, в статье 3 которой ГА ООН осуждает все попытки РФ «легитимизировать либо нормализовать» (англ. «legitimize ornormalize») «попытку (покушение) на аннексию Крыма» (англ. «attempted annexation of Crimea»), включая автоматическое распространение «российского гражданства» и противоправные «избирательные компании» [29].

Подобную норму содержала и последующая резолюция ГА ООН по правам человека в Крыму74/168 2019 года, которая в статье 3 осуждала все попытки РФ узаконить или нормализовать попытку (покушение) аннексии Крыма, добавив к составляющим таких попыток изменение демографического состава населения [30]. В то же время эти резолюции употребляли термин «оккупация Крыма» и «оккупирующее государство» в отношении РФ, констатируя, что силовой захват (англ. «seizure») Крыма является неправомерным и что он стал нарушением международного права, подчеркивая что «эти территории должны быть безотлагательно возвращены». Подобные тезисы содержит и резолюция ГА ООН 75/192 2020 года [31].

Итак резолюции ГА ООН по Крыму употребляют прежде всего категорию оккупированной территории. Одновременно с 2018 года в этих актах упоминается попытка (покушение) аннексии Крыма. Если классифицировать эти деяния РФ в рамках разобранных выше форм аннексии, то следует однозначно утверждать, что это может рассматриваться только как попытка аннексии, а не как аннексия сама по себе, ведь не существующий «суверенитет» РФ над Крымом не признан международными организациями, государствами мира и Украиной. Поэтому желаемое РФ «присоединение» Крыма к РФ, а следовательно и якобы «аннексия Крыма» не состоялась. В то же время эти деяния РФ тогда могут определяться лишь как попытка частичной аннексии и одновременно – как попытка аннексии с применением силы.

Поскольку применение силы против Украины во время таковой попытки аннексии произошло и поскольку оно было неправомерным, то таковая попытка аннексии со стороны РФ является элементом (частью) международного преступления агрессии, отраженным в упомянутой резолюции ГА ООН 3314 (XXIX) 1974 года (на которую среди прочего ссылаются и «крымские» резолюции ГА ООН) и соответственно – отраженным в новой редакции Римского статута. Так что такая попытка аннексии является составной частью международного преступления; поэтому на украинском языке, учитывая традиционную уголовно-правовую терминологию, представляется целесообразным приманять в оценке действий РФ по Крыму именно категорию «замаху» («покушения») на аннексию.

Таковое применение возможно не столько в измерении правового режима Крыма, который согласно международному праву и национальному законодательству является временно оккупированной территории Украины, а прежде всего применительно к характеристике элементов деяний РФ по Крыму. Принятие в отношении действий РФ по Крыму категории «аннексия» (а не «попытка аннексии» либо «покушение на аннексию») действительно недопустимо как в законодательстве и международных актах, так и на уровне политических заявлений или доктрины. Вопрос применения термина «покушение на аннексию» в решениях международных судов, арбитражей и трибуналов по Крыму должен стать предметом новых исследований.

Автор материала: профессор Борис Бабин, эксперт «АРК».

1. https://pravoua.com.ua/ua/store/pravoukr/pravo_2020_11/pravo_2020_11_s2/.
2. https://journals.indexcopernicus.com/api/file/viewByFileId/421696.pdf.
3. https://mtot.gov.ua/ua/termin-aneksija-hibni-po-vidnoshennju-do-krimu-ta-superechit-ukraiinskomu-zakonodavstvu.
4. https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/annexation.
5. https://undocs.org/en/A/RES/3314(XXIX).
6. https://asp.icc-cpi.int/iccdocs/asp_docs/Resolutions/RC-Res.6-ENG.pdf.
7. https://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/5033.
8. http://www.commonlii.org/in/other/treaties/INTSer/1974/53.html.
9. https://undocs.org/en/A/RES/74/103.
10. https://unispal.un.org/UNISPAL.NSF/0/DDE590C6FF232007852560DF0065FDDB.
11. https://undocs.org/en/S/RES/2334%20 (2016).
12. https://undocs.org/S/RES/389(1976).
13. https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N96/134/14/pdf/N9613414.pdf.
14. https://undocs.org/en/A/RES/74/89.
15. https://undocs.org/en/A/RES/74/90.
16. https://undocs.org/en/A/RES/74/97.
17. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-7-2010-0679_EN.html.
18. https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/21397d7a-912f-4da2-aecb-8fa2a9332370/language-en.
19. https://www.wsws.org/en/articles/2020/12/14/isra-d14.html.
20. https://digitallibrary.un.org/record/96073/files/S_21471-EN.pdf.
21. https://digitallibrary.un.org/record/102245.
22. https://digitallibrary.un.org/record/94573.
23. https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/meld.-st.-32-20142015/id2415997/sec3.
24. https://www.worldstatesmen.org/Queen_Maude_Land.html.
25. https://undocs.org/en/A/RES/68/262.
26. https://undocs.org/en/A/RES/74/17.
27. https://undocs.org/en/A/RES/71/205.
28. https://undocs.org/en/A/RES/72/190.
29. https://undocs.org/en/A/RES/73/263.
30. https://undocs.org/en/A/RES/74/168.
31. https://undocs.org/en/A/75/PV.46.