Оккупация Крыма и действие украинско-российских договоров

Особую актуальность, в условиях межгосударственного конфликта и длящейся оккупации Крыма, получила необходимость разрешения ситуации, возникшей в силу применения и обжалования украинско-российских межгосударственных договоров. В таких условиях необходимо уделить особое внимание вопросам влияния конфликта с участием Украины и Российской Федерации (РФ) в коллективных договорах, как универсальных так и региональных, а также аспектам действия и применения этими странами двусторонних межгосударственных, межправительственных и межведомственных соглашений. Необходимо провести анализ универсальных норм международного права, применимых к данным вопросам, в частности особенности применения к украинской-российскому конфликту требований международного гуманитарного права [20].

Следует констатировать, что сам по себе принцип необходимости соблюдения международных договоров, pacta sunt servanda, сформировался в ходе развития современного международного права [1]; [2]. В Декларации о принципах международного права, утвержденной резолюцией Генассамблеи ООН 2625 (XXV) 1970 года [3] указано, что каждое государство должно добросовестно исполнять свои обязательства в соответствии с международными соглашениями, имеющими силу согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В тоже время, добавляется в Декларации, когда обязательства, вытекающие из международных соглашений, противоречат обязанностям согласно Уставу ООН, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу.
Вопросы силы международных договоров в условиях конфликта поднимаются в статье 73 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. По этой норме предписания этой конвенции не предрешают заранее («prejudge») ни одного из вопросов, которые могут возникнуть по договору из-за эскалации военных действий («outbreak of hostilities») между государствами. Такие необычные формулировки очевидно позволяют государствам не применять предписания Конвенции 1969 года во время применения и исполнения договоров в условиях вооруженного конфликта, но при этом явно не исключают возможности применения механизмов Конвенции 1969 года, если государство решит для себя, что это необходимо сделать.

В то же время для оценки ситуации действия договоров в условиях конфликта представляется важной и статья 45 этой Конвенции, согласно которой государство не может ссылаться на основания прекращения, приостановления, денонсации, либо выхода из договора(например, связанные с конфликтом) если оно в силу собственного поведения молчаливо соглашается с силой соответствующего договора.

Кроме того обстоятельства вооруженного конфликта бесспорно могут оцениваться по статье 60 Конвенции 1969 года как существенное нарушение двустороннего либо коллективного соглашения, как основания для прекращения либо для приостановления договора, а именно как нарушение положения, имеющего существенное значение в реализации объекта и задач договора. При этом данные нормы не применяются к обязанностям по защите человека, содержащимся в договорах гуманитарного характера.

Это подчеркивает простое и логическое правило, согласно которому в условиях конфликта стороны не могут прекратить между собой действие международных соглашений, которые собственно и устанавливают ограничения по ведению боевых действий. Также в условиях военного конфликта может возникать ситуация неотвратимого исчезновения либо уничтожения объекта, необходимого для выполнения договора, дающего право участнику договора ссылаться на невозможность его последующего исполнения (статья 61 Конвенции 1969 года). Конечно же, условия вооруженного конфликта могут составлять и коренное изменение обстоятельств, предусмотренное статьей 62 Конвенции 1969 года.

Представляется, что в условиях возникновения при вооруженном конфликте обстоятельств, предусмотренных статьями 60 – 62 данной Конвенции, государство которое решит применить именно эти нормы, обязано соблюдать и предписания статей 65 – 67 этой Конвенции 1969 года, относительно процедуры уведомления о прекращении, выходе либо приостановлении договора, инициированию арбитражей либо международного судебного процесса. Кроме того, в этой ситуации будут применимы нормы статей 69 и 70 Конвенции о последствиях недействительности либо прекращения действия договора [4].

Следует указать, что Комиссией по международному праву ООН в 2011 году была утверждена резолюция, одобрившая проект статей о последствиях вооруженных конфликтов для международных договоров [5]; [6]. Статьи 2011 года являются доктринальным, рекомендательным документом по данному вопросу. Они регламентируют отношения в условиях вооруженных конфликтов как ситуацию, в которой произошло применение вооруженной силы между государствами, либо длительное применение вооруженной силы между правительственной властью и организованными вооруженными группами [7]. В Статьях 2011 года указывается, что существование такого конфликта само по себе не останавливает и не приостанавливает действие двусторонних и многосторонних договоров, как между сторонами конфликта так и между стороной конфликта и третьими государствами.
Статьями указывается, что для определения возможности прекращения договора, выхода из него либо приостановления его действия в случае вооруженного конфликта учитываются все соответствующие факторы, включая характер договора, в частности, его предмет, объект и цели, его содержание, количество сторон договора; а также и характеристики вооруженного конфликта, включая территориальное распространение, масштабы и интенсивность, продолжительность, а также, в случае немеждународного вооруженного конфликта, степень внешнего участия в нем.

В статье 7 Статей 2011 года и в приложении к ним включен ориентировочный перечень договоров, предмет которых предусматривает продление их действия, в полном объеме либо частично, в ходе вооруженного конфликта. В этот список входят договоры о праве вооруженных конфликтов, по вопросам международного гуманитарного права; касательно механизмов урегулирования международных споров мирными средствами; договоры о сухопутных и морских границах, о постоянных режимах либо статусах территорий, о связанных с этим постоянных правах, а также многосторонние норм устанавливающие договоры либо учредительные акты международных организаций; договоры о международном уголовном правосудии; о дружбе, торговле, мореплавании и правах частных лиц; о международной защите прав человека; о дипломатических и консульских сношениях; о международной охране окружающей среды; договора, касающиеся международных водотоков либо водоносных горизонтов и относящихся к ним сооружений и объектов. В статье 18 документа приведена специальная оговорка, что Статьи не могут мешать применению предписаний Конвенции 1969 года в случаях существенного нарушения либо дальнейшей невозможности выполнения договоров либо коренного изменения обстоятельств.

В то же время важными представляются нормы статей 14-15 Статей, согласно которым государство, осуществляющее свое неотъемлемое право на самооборону в соответствии с Уставом ООН, имеет право приостановить полностью либо частично действие договора, в случае, если его действие несовместимо с осуществлением этого права. И на оборот, государство, совершающее агрессию в понимании Устава ООН и резолюции 3314 (ХХIХ) Генеральной Ассамблеи ООН, не может прекращать из-за состояния вооруженного конфликта договор, не имеет права выходить из него и не останавливает его действие вследствие вооружённого конфликта, который является результатом акта агрессии, если это дает преимущество такому государству [8].

Так что стоит констатировать, что РФ пока имеет довольно ограниченную, предусмотренную международным правом, возможность инициирования выхода из соглашений с Украиной по вопросам, связанным с межгосударственным конфликтом, в силу роли России как нападавшей стороны, как агрессора. В то же время РФ пренебрегает указанными предписаниями, поскольку безотлагательно после попытки аннексии Крыма попыталась прекратить, без объяснения причин, Соглашение между Украиной и РФ о параметрах раздела Черноморского флота и о статусе и условиях пребывания Черноморского флота РФ на территории Украины 1997 года, Соглашение между Украиной и РФ по вопросам пребывания Черноморского флота РФ на территории Украины 2010 года и Соглашение между Правительством РФ и Правительством Украины о взаиморасчетах, связанных с разделом Черноморского флота и пребыванием Черноморского флота РФ на территории Украины 1997 года, о чем был принят федеральный закон 2014 года № 38-ФЗ и было осуществлено «официальное сообщение» МИД РФ [9].

Примечательно, что Украина, прекращая из-за российской агрессии и оккупации Крыма двусторонние договоры с РФ, в отличие от государства-агрессора, осуществляла это как с соблюдением требований Венской конвенции 1969 года, так и путем довольно длительного прохождения национальных процедур. Например, прекращению Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Украиной и РФ 1997 предшествовало как длительное политическое обсуждение, так и одобрение промежуточных решений Советом национальной безопасности и обороны и Президентом Украины.

В Законе Украины 2018 года № 2643-VIII о прекращении действия Договора прямо указывалось на вооруженную агрессию РФ против Украины, что составляет существенное нарушение Россией Договора, имеющее существенное значение для осуществления объекта и целей настоящего Договора, содержались ссылки как на статью 60 Венской конвенции так и на статью40 самого Договора 1997 года. В Законе № 2643-VIII отдельно указывалось, что прекращение действия Договора наступает с 01 апреля 2020 года и что оно освобождает Украину от любого обязательства по его выполнению и не влияет на права, обязательства либо на правовое положение Украины, возникшие в результате выполнения указанного Договора, после прекращения его действия, согласно статье 70 Венской конвенции 1969 года [10].

В то же время прекращение действия двусторонних межправительственных соглашений с РФ осуществлялось путем принятия постановлений Кабинета Министров Украины (КМУ), которые не содержали ссылок на нормативные либо фактические основания такого прекращения, не содержали упоминаний о Венской конвенции, о ситуации конфликта и так далее. Единственным предписанием этих актов КМУ было поручение, данное МИД Украины сообщить о прекращении действия соответствующего соглашения в установленном (дипломатическом) порядке. Таким образом было прекращено Соглашение между Правительством Украины и Правительством РФ об обмене правовой информацией 1995 года и Протокол к нему 2001 года (постановление КМУ 2019 года № 75) [11], Меморандум между КМУ и Правительством РФ о сотрудничестве в борьбе с терроризмом 2012 года (постановление КМУ 2020 года № 572) [12], Соглашение между Правительством Украины и Правительством РФ о взаимном учреждении торговых представительств 1992 (постановление КМУ 2020 года № 716) [13] и так далее.

Кроме двусторонних соглашений, Украина, путем принятия правительственных актов, прекращала действие для себя межправительственных коллективных договоров, принятых в рамках работы Содружества Независимых Государств (СНГ). При этом КМУ поручал МИД Украины сообщать о таком прекращении Исполнительный комитет СНГ, как уполномоченный орган депозитария соответствующих соглашений. В частности, таким образом Украина прекратила действие в Соглашении о развитии выставочно-ярмарочной деятельности в СНГ 1995 года (постановление КМУ 2019 года № 5) [14], в Соглашении о сотрудничестве в области внешнеэкономической деятельности 1992 года, в Соглашении о межгосударственном обмене экономической информацией 1992 года, в Соглашении об обмене информацией в области внешнеэкономической деятельности 1993 года (постановление КМУ 2019 года № 42) [15] в Соглашении об общих условиях поставок товаров между организациями государств-участников СНГ 1992 года (постановление КМУ 2019 года № 50) [16], в Соглашении об организации работ по межгосударственной стандартизации вооружения и военной техники 1995 года и в Протоколе о внесении изменений и дополнений к ней 2001 года (постановление КМУ 2019 года№ 339) [17], в Соглашении о методологическом сопоставлении и создании общей статистической базы Экономического союза 1995 года (постановление КМУ 2019 года № 356)[18], в Соглашении о взаимном обеспечении сохранности межгосударственных секретов в области правовой охраны изобретений 1999 года (постановление КМУ 2019 года № 359) [19] итак далее.

Итак, современное универсальное международное право не имеет императивно определенного подхода к аспектам действия международных договоров в условиях межгосударственного вооруженного конфликта. Такая ситуация дает Украине определенную возможность выбора порядка действий по констатации силы либо прекращения действия отдельных категорий двусторонних соглашений с РФ, в условиях российской агрессии и оккупации Крыма.

Пока процедуры выхода Украины из двусторонних договоров с РФ остаются бюрократизированными, а потому – излишне медленными. Сейчас ситуация конфликта часто рассматривается Украиной скорее как фактор, влияющий на ситуацию применения договора, а не как основание для его прекращения или приостановления. Ситуация межгосударственного конфликта и оккупации Крыма слабо повлияла на соблюдение и выполнение Украиной коллективных и универсальных соглашений, исключая соглашения СНГ.

Автор материала: доцент Эдуард Плешко, эксперт «АРК».

1. https://www.un.org/en/charter-united-nations.
2. https://www.icj-cij.org/en/statute.
3. https://www.undocs.org/A/RES/2625(XXV).
4. https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201155/volume-1155-i-18232-english.pdf.
5. https://legal.un.org/avl/ha/aeact/aeact.html.
6. https://legal.un.org/ilc/summaries/1_10.shtml.
7. https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft_articles/1_10_2011.pdf.
8. https://legal.un.org/ilc/documentation/english/reports/a_66_10.pdf.
9. http://docs.cntd.ru/document/499092226.
10. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2643-19.
11. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/75-2019-п.
12. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/572-2020-п.
13. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/716-2020-п.
14. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/5-2019-п.
15. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/42-2019-п.
16. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/50-2019-п.
17. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/339-2019-п.
18. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/356-2019-п.
19. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/358-2019-п.
20. https://pravoua.com.ua/ua/store/pravoukr/pravo_2020_12/pravo_2020_12_s1/.