Работа Представительства Президента Украины в Крыму и права человека

Аспекты функционала и полномочий Представительства Президента Украины в Автономной Республике Крым (далее — Представительство) в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина в условиях становления механизма противодействия российской агрессии сегодня приобретают особую значимость и является целью этой статьи. Ведь в современных условиях временной оккупации Крыма, одной из ключевых форм деятельности Представительства становится правозащитная составляющая. Итак, основными задачами этой статьи усматриваются ретроспективный анализ наращивания правозащитной функции Представительства, исследование практики защиты конституционных прав этим органом, определение специфики деятельности Представительства в условиях развития системы конституционной юстиции Украины. Парадоксально, но до сих пор конституционно-правовое и административно-правовое измерение деятельности, функции, статус, правовая природа Представительства как отдельного конституционного органа и крайне специфического органа государственной власти не стали предметом специальных научных исследований.
Об этом пишет доктор юридических наук, профессор Борис Бабин.

Отметим, что первое упоминание о Представительстве содержится в ст. 18 закона Украины от 5 марта 1992 «О Представителе Президента Украины», по которому в Республике Крым Президент Украины имел свое представительство, статус которого должен определяться отдельным законом. Примечательно что в этом законе права человека в измерении полномочий представителей Президента не упоминались вообще. Но уже специальный закон от 17 декабря1992 «О Представительстве Президента Украины в Республике Крым» в ч. 4 ст. 6 к задачам Представительства относили «осуществление предусмотренных Конституцией Украины полномочий по обеспечению прав и свобод граждан». Для выполнения задач Представительства Постоянный Представитель Президента Украины в Республике Крым имел право входить «с представлением по вопросам, которые относятся к ведению Украиной, в органы законодательной и исполнительной власти Республики Крым в случае принятия ими актов, противоречащих Конституции и законам Украины или ущемляют конституционные права и свободы граждан» и информировать по этим вопросам Президента Украины.

Уже 31 марта 1994 указом Президента Украины № 119/94 в Крыму было создано уже постояннодействующее представительство Президента Украины и назначено Постоянного Представителя Президента. Распоряжением Президента № 36/94-рп от 12 мая 1994 была утверждена структура и предельная численность аппарата Представительства, которые в последующем корректировались, в частности постоянно менялось количество заместителей Постоянного Представителя. Позже, Указом Президента Украины от 31 января 1996 № 100/96 было введено нынешнее название Представительства, продолжено его полномочия и утверждено Положение о Представительстве на период допринятия новой Конституции Украины 1996 года. Согласно ст. 4 Положение Представительства среди прочего в пределах полномочий защищает на территории Автономной Республики Крым (АРК) права и законные интересы граждан. Хотя среди установленных в ст. 5 Положения основ деятельности Представительства права человека не упоминались, согласно п. «Ж» ст. 9 этого акта на выполнение задач, определенных законом 1992 Представительство должно было способствовать осуществлению конституционных прав и свобод граждан, достижению гражданского мира и межнационального согласия.

Во внимание стоит взять тот факт, что в разделе Х Конституции Украины 1996 года «Автономная Республика Крым», было введено отдельную статью 139 по которой в АРК действует Представительство Президента Украины, статус которого определяется отдельным законом. Представительство стало конституционным органом власти Украины, но без определённых в Основном Законе задач и полномочий, которые, впрочем, очевидно должны были вытекать из конституционных полномочий Президента Украины и носили общегосударственный характер. Впрочем, конституционный и административно-правовой статус Представительства в отечественной науке до сих пор не стал предметом специальных комплексных исследований.

Следует добавить, что деятельность Представительства как органа контроля государства и кадровые полномочия Постоянного Представителя были закреплены в ч. 4 ст. 5 и ч. 3 ст. 37 действующей Конституции АРК, принятой Верховной Радой АРК 21 октября 1998 и утвержденной законом Украины от 23 декабря 1998 Согласно распоряжению Президента Украины от 11 апреля 1997 № 162/97-рп штат представительства было сокращено с 70 до 35 человек (в дальнейшем численность аппарата Представительства колебалась между 26 и 29 лицами). Среди функциональных структур Представительства следует указать на юридический и информационно-аналитический отделы, отделы по экономическим вопросам и по гуманитарным вопросам. Распоряжением Президента Украины от 27 марта 1998 № 68/98-рп в аппарате Представительства был образован отдел по вопросам межнациональных отношений в составе четырех человек. В исполнение Указа Президента Украины от 7 апреля 2000 №573/2000 в составе аппарата Представительства был образован Секретариат Совета представителей крымскотатарского народа (СПКТН), как формы признания Украиной Меджлиса крымскотатарского народа. Этот Секретариат (два человека штата) был образованным по представлению председателя СПКТН и существовал в штате Представительства в 2014 году.

Затем нынешний конституционный статус Представительства был обозначен специальным законом Украины от 2 марта 2000 № 1524-III в действующей редакции. Закон Украины № 1524-III определил, что Представительство является государственным органом власти, образованным с целью содействия выполнения в АРК полномочий, возложенных на Президента Украины и непосредственно ему подчиненным, этот акт установил функции Представительства. По п. «Б» ст. 6 закона № 1524-III Представительство должно способствовать соблюдению конституционных прав и свобод человека и гражданина и достижению межнационального согласия в АРК.

В соответствии с п. «А» ст. 10 этого закона Постоянный Представитель должен выполнять поручения Президента Украины, направленные на обеспечение исполнения полномочий Президента Украины как гаранта прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с п. «В» ст. 10 указанного акта Постоянный Представитель уполномоченный входить с предоставлением в Верховную Раду и Совет министров АРК, местные государственные администрации и органы местного самоуправления в АРК в случае принятия ими нормативно-правовых актов, нарушающих права и свободы, с требованием об устранении этих нарушений, о чем информирует Президента Украины; такое предоставление подлежит обязательному рассмотрению во внеочередном порядке; в случае ненадлежащего реагирования на предоставление Постоянного Представителя относительно незаконности принятых нормативно-правовых актов Постоянный Представитель вносит предложения об отмене или приостановлении действия таких актов непосредственно Президенту Украины. Таким образом, закон № 1524-III определил существенную правозащитную компетенцию Представительства.

Добавим, что Указом Президента Украины от 12 октября 2005 № 1433/2005 была утверждена новая структура Представительства, с включением в нее аналитической службы, юридической службы (с 2007 г. — служба правового анализа), организационной (с 2007 — организационно контрольные) службы и Секретариата СПКТН. Таким образом правозащитный функционал был в тот период распылен между службами Представительства. Законы и подзаконные акты к 2014 г. не предусматривали реализации задач Представительства в сфере взаимодействия с органами власти Украины, иностранных государств и международных организаций.
Во время вооруженного захвата государством-агрессором Крымского полуострова в феврале 2014 деятельность Представительства в городе Симферополь была вынуждено прекращена, руководство Представительства оставило оккупированную АРК. Мировое сообщество цивилизованных наций и украинская власть не признали неправомерную оккупацию и преступную аннексию Крымского полуострова государством-агрессором. Массовое и циничное нарушение Россией в Крыму норм международного гуманитарного права и международного права прав человека, признанные на уровне правовых документов Генеральной Ассамблеи ООН, органов Совета Европы, ОБСЕ и Европейского союза, поставили перед украинской властью принципиально новые задачи по защите прав человека в АРК.

Также распоряжением Президента Украины от 16 мая 2014 № 865/2014-рп, с целью обеспечения восстановления деятельности Представительства в условиях временной оккупации территории Украины, Представительство было размещено в городе Херсон, территориально приближенном к административной границе с временно оккупированной территорией (ВОТ) Украины в АРК. 24 мая 2014 указом Президента Украины № 487/2014 была утверждена структура Представительства, которая должна была обеспечить его работу Представительства в условиях временной оккупации Крыма. Рядом с уже традиционными для Представительства аналитически-информационной службой и службой правового анализа в состав органа была введена служба по вопросам ВОТ и службу по работе с гражданами, переселившиеся из ВОТ, при этом не упоминался Секретариат СПКТН. Полномочия Представительства эти акты 2014 не меняли; позднее, указом Президента Украины от 3 апреля 2015 № 194/2015 Представительство было окончательно лишено функции обеспечения деятельности СПКТН, которая должна размещаться в Киеве.

Новый этап реализации правозащитной функции Представительства наступил после одобрения указа Президента Украины от 20 января 2016 № 16/2016, утвержденным «с целью обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод граждан Украины, проживающих на ВОТ или переселились из нее и находятся на территории Украины». Представительству указом №16/2016 приписывалось активизировать, в взаимодействии с центральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, работу по:
— содействие соблюдения прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией и законами Украины, международными договорами, в отношении граждан Украины, проживающих на ВОТ или, переселились из нее и находятся на территории Украины на законных основаниях, в частности принимать меры по поддержке и обеспечению политических, социальных, информационных, культурных и иных связей с гражданами Украины, которые проживают на ВОТ;
— осуществление мониторинга соблюдения прав и законных интересов граждан Украины, которые переселились из ВОТ и находятся на территории Украины на законных основаниях, внесение в установленном порядке предложений о прекращении, устранению и предотвращение ограничения и нарушения прав и законных интересов таких лиц;
— внесение предложений по подготовке проектов законов, актов Президента Украины по вопросам защиты прав и законных интересов лиц, переселившихся из ВОТ и находящихся на территории Украины на законных основаниях, по другим вопросам компетенции Представительства.

Указом № 16/2016 была утверждена новая структура Представительства и оставлено в составе службу по работе с гражданами, переселившиеся из ВОТ. Этим актом было признано целесообразным продление временного размещения Представительства в Херсоне, но с расположением его отдельных структурных подразделений в Киеве, для «обеспечения оперативного взаимодействия» с центральными органами исполнительной власти, вспомогательными органами и службами, образованными при Президенте Украины. Итак, в 2014-2017 гг. на законном уровне были созданы предпосылки для существенного усиления правозащитной функции Представительства с возможностью ее реализации как на подконтрольной части территории Украины, так и на международном уровне. Одновременно с изменением подзаконных актов 2014-2017 гг. усматривается определенная нормативная неопределенность как формата внешней деятельности Представительства на международном уровне, так и роль Представительства по вопросам защиты прав крымскотатарского народа, в частности для взаимодействия с СПКТН и с Уполномоченным Президента Украины по делам крымскотатарского народа.

Утвержденный 20 июня 2018 План неотложных мероприятий по противодействию российской агрессии с временно оккупированной территории Украины в Крыму, защиты интересов государства, граждан Украины и украинских юридических лиц в Крыму предусматривал ряд мер, которые прямо касаются прав человека из Крыма; одновременно сравнительно большее количество предписаний проекта Плана посвящается защите конституционных прав не ВПЛ, а граждан Украины, проживающих на ВОТ Украины в Крыму, в частности тех, которые временно прибывают на подконтрольную территорию для реализации и защиты своих прав и потребностей, получение административных услуг и тому подобное. Среди мероприятий проекта Плана, посвященных защите и реализации конституционных прав человека, следует выделить следующие:
— разработка проекта закона Украины относительно обеспечения возможности для граждан Украины, проживающих на ВОТ Украины в Крыму, принимать участие в выборах Президента Украины и народных депутатов Украины;

— предоставление по итогам экспертных совещаний проекта Закона Украины по вопросам введения квоты для ВПЛ в частности из Крыма в предвыборных списках политических партий на выборах;
— введение полноценного реестра ВПЛ, которое эффективно работает, внедрение централизованной системы учета жителей ВОТ Украины в Крыму;
— формирование алгоритма специального контроля и отчетности по планировке и расходам международной технической помощи относительно населения Крыма и ВПЛ из Крыма;
— формирование алгоритма специального контроля и отчетности по планировке и расходам средств \ на бюджетные программы относительно населения Крыма и ВПЛ из Крыма;
— проработка вопроса получения для финансирования обучения жителей ВОТ Украины и ВПЛ из Крыма в высших учебных заведениях цивилизованных государств мира;
— разработка механизма публичного конкурсного финансирования общественных объединений, реализующих проекты по ВОТ Украины в Крыму и ВПЛ по Крыму.
Итак, подводя итог, стоит прийти к таким выводам. Статус Представительства развивался в1992-2002 годах в рамках эволюции крымской автономии и системы распределения власти в государстве Украина, с приобретением Представительства возрос конституционной институт и получение им функций специального конституционного контроля за деятельностью органов власти АРК. С развитием уважения к конституционным правам и свободам правозащитное измерение деятельности Представительства усиливалось, но качественное преобразование вектора работы органа произошло уже после внутреннего перемещения органа на подконтрольную территорию с временно оккупированного Крыма и усилением его общегосударственной компетенции, прежде всего правозащитной. Особую роль в этом играют предписания Плана неотложных мер по противодействию российской агрессии с временно оккупированной территории Украины в Крыму, защиты интересов государства, граждан Украины и украинских юридических лиц в Крыму на 2018-2019 годы, утвержденного распоряжением Постоянного Представителя Президента Украины в АРК от 20 июня 2018 № 17.

1. О Представителе Президента Украины: Закон Украины от 5 марта 1992 № 2167-XII //Ведомости ВРУ. — 1992. — № 23. — Ст. 335.
2. О Представительстве Президента Украины в Республике Крым: Закон Украины от 17 декабря1992 № 2875-XII // Ведомости ВРУ.- 1993.- № 9. — Ст. 58.
3. История Представительства Президента Украины в АРК; URL: http://www.ppu.gov.ua/1854-2/.
4. Вопрос Представительства Президента Украины в АРК: Указ Президента Украины от 31 января 1996 № 100/96 // Правительственный курьер.- 1996.- 3 лютого.- С. 5.
5. Об утверждении Конституции АРК: Закон Украины от 23 декабря 1998 № 350-XIV //Ведомости ВРУ. — 1999. — № 5-6. — Ст. 43.
6. О структуре и штатах Представительства Президента Украины в АРК: распоряжение Президента Украины от 11 апреля 1997 № 162/97-рп // Официальный вестник Украины. —1997. — № 16. — С. 21.
7. Об образовании в аппарате Представительства Президента Украины в АРК отдела по вопросам межнациональных отношений распоряжения Президента Украины от 27 марта 1998 № 68/98-рп; URL: http://zakon2.rada.gov.ua/ laws / show / 68/98-рп / ed19980327
8. О Представительстве Президента Украины в АРК: Закон Украины от 2 марта 2000 № 1524-III// Ведомости ВРУ. — 2000. — № 21. — Ст. 158.
9. Вопросы Представительства Президента Украины в АРК: Указ Президента Украины от 12 октября 2005 № 1433/2005 // Официальный вестник Украины. — 2005. — № 41. — С. 25.
10. История Представительства Президента Украины в АРК; URL: http://www.ppu.gov.ua/1854-2/.
11. О неотложных мерах по восстановлению деятельности Представительства ПрезидентаУкраины в АРК: распоряжение Президента Украины от 16 мая 2014 № 865/2014-рп //Официальный вестник Украины. — 2014. — № 41. — С. 67.
12. О неотложных вопросах Представительства Президента Украины в АРК: Указ ПрезидентаУкраины от 24 мая 2014 № 487/2014 // Официальный вестник Украины. — 2014. — № 43. — С.40.
13. Вопрос Представительства Президента Украины в АРК: Указ Президента Украины от 20 января 2016 № 16/2016 // Официальный вестник Украины. — 2016. — № 7. — С. 8.
14. О внесении изменений в Указ Президента Украины от 20 января 2016 №16: УказПрезидента Украины от 17 августа 2017 № 221/2017 // Официальный вестник Украины. — 2017.— № 68. — С. 21.
15. План неотложных мероприятий по противодействию российской агрессии с временно оккупированной территории Украины в Крыму, защиты интересов государства, граждан Украины и украинских юридических лиц в Крыму на 2018-2019 годы: утвержден распоряжением Постоянного Представителя Президента Украины в АРК от 20 июня 2018 № 17; URL:http://www.ppu.gov.ua/wp-content/uploads/2018/07/ Plan-nevidkladnyh-zahodiv-22.06.2018.pdf.