Поточні умови злочинної російської агресії як безпрецедентного в історії світу міждержавного конфлікту, що почався з окупації Криму та супроводжується чисельними воєнними злочинами окупантів, тотальним запереченням агресором самого інституту прав людини та загальних засад міжнародного права цивілізованих націй зумовлюють потребу в кваліфікованій оцінці, а часто й у переоцінці наявних форм правової та організаційної підтримки жертв агресії, зокрема для підвищення їх ефективності.
Затвердження у січні 2022 року Закону України “Про соціальний і правовий захист осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, та членів їхніх сімей”, наступна масштабна агресія Кремля та відповідно реалізація нових організаційно-правових форм захисту осіб, позбавлених особистої свободи внаслідок збройної агресії у ситуації небувалих викликів сформували поточну ситуацію в якій спробувала розібратися доцент Тетяна Линник на підставі свої апробованих системних досліджень [1].
У науковому аналізі поки не знайшов відображення системний підхід щодо оцінки аспектів захисту осіб, позбавлених особистої свободи внаслідок збройної агресії рф проти України. Трансформація самих підходів у вимірі процесів захисту осіб, позбавлених особистої свободи внаслідок збройної агресії рф проти України прямо випливає з необхідності протидії масштабній російській агресії, та при цьому відповідні аспекти ще не отримали належного доктринального виміру у науковій діяльності.
При цьому не слід ігнорувати й формування та розвиток за останні два роки нових урядових інституцій, формування системи резолюцій міжнародних організацій та рішень міжнародних судів стосовно жертв окупації й відповідної послідовної діяльності низки правозахисних об’єднань.
Як писалося раніше [2], розвиток законодавства України з питань тимчасово окупованих територій за перші роки окупації носило насамперед реактивний характер, а відповідні підходи правотворця, хоча й носили окремі риси програмування, не відрізнялися сталою послідовністю [3].
Тривалий час питання виплат бранцям Кремля регламентувалися в Україні виключно на підзаконному рівні, крім того, низка урядових документів стосувалася конкретних груп звільнених заручників або полонених. Прикладом, таким урядовим нормативним документом слід вважати Порядок виплати одноразової грошової допомоги особам, яких було незаконно позбавлено особистої свободи внаслідок дій незаконних збройних формувань та/або органів влади рф на окремих територіях Донецької та Луганської областей, де органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та тимчасово окупованій території України, звільненим 27 грудня 2017 р. та 24 січня 2018 року, затверджений постановою Кабінету Міністрів України (далі – КМУ) від 31 січня 2018 р. № 38 [4].
Також подібними нормативними підзаконними актами стали Порядок виплати одноразової грошової допомоги особам, яких було незаконно затримано в результаті акту збройної агресії з боку рф, що відбувся 25 листопада 2018 р. в районі Керченської протоки, затверджений постановою КМУ від 5 грудня 2018 р. № 1066 [5], та Порядок виплати одноразової грошової допомоги особам, яких було незаконно позбавлено особистої свободи внаслідок дій незаконних збройних формувань, окупаційної адміністрації та/або органів влади рф на тимчасово окупованих територіях у Донецькій і Луганській областях, тимчасово окупованій території України та/або території рф, звільненим 7 вересня 2019 р., затверджений постановою КМУ від 11 вересня 2019 р. № 845 [6].
Втім, українська влада робила спроби впорядкувати відповідну діяльність з допомоги особам, ув’язненим за підтримку України або позбавленим свободи у якості заручників для впливу на Україну. Такими урядовими актами стали Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті на здійснення заходів щодо захисту і забезпечення прав та свобод осіб, які позбавлені (були позбавлені) особистої свободи незаконними збройними формуваннями, окупаційною адміністрацією та/або органами влади рф з політичних мотивів, а також у зв’язку з громадською, політичною або професійною діяльністю таких осіб, підтримки зазначених осіб та членів їх сімей, заходів з реінтеграції населення тимчасово окупованих територій, здійснення виплат державних стипендій імені Левка Лук’яненка, затверджений постановою КМУ від 18 квітня 2018 р. № 328 [7] та Порядок здійснення соціального і правового захисту осіб, позбавлених свободи внаслідок збройної агресії рф проти України, після їх звільнення, затверджений постановою КМУ від 11 грудня 2019 р. № 1122 [8].
Відповідно до вказаних документів українською владою здійснювалися відповідні виплати та інші форми підтримки; при цьому недосконалість зазначених правових механізмів, що полягала насамперед у відсутності профільного закону України, призводила до виникнення низки правових спорів.
У цьому контексті варто навести судові рішення у справі 420/7376/20 за позовом Української незалежної морської профспілки до Міжвідомчої комісії з розгляду питань, пов`язаних з визнанням осіб такими, що були позбавлені свободи внаслідок збройної агресії проти України, до Міністерства у справах ветеранів України, до Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, де третьою особою було Центральне управління Служби безпеки України (далі – СБУ) [9]; [10].
Вказана судова справа, серед іншого, відзначила проблематику правонаступництва низки центральних органів виконавчої влади щодо реалізації відповідних постанов КМУ, яка була пов’язана із трансформацією Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, та із його тимчасовим злиттям з Міністерством у справах ветеранів України.
Крім того справа 420/7376/20 поставила питання щодо повноважень Центрального управління СБУ щодо ведення списків заручників та звільнених осіб, як щодо окупованого Криму, так й окупованих на той час районів материкової України. Більш того, у справі ставилося питання відповідальності центральних органів виконавчої влади за діяльність зазначеної Міжвідомчої комісії, проведення засідань якої вони мали забезпечувати.
Крім норм Порядку здійснення соціального і правового захисту осіб, позбавлених свободи внаслідок збройної агресії проти України, затвердженого вказаною вище постановою КМУ від 11 грудня 2019 року № 1122, у вказаній судовій справі розглядався й схвалений на виконання п. 6 цього Порядку відомчій наказ від 17 липня 2020 року № 57, яким було утворено згадану Міжвідомчу комісію та затверджено Положення про неї [11].
У справі 420/7376/20 профспілка як позивач констатувала, що відповідачі, до компетенції яких входять питання тимчасово окупованих територій та захист прав осіб на цих територіях, захист прав жертв агресії та окупації, так само, як і СБУ в якості третьої особи, ніяким чином не заперечили основні факти справи викрадання окупаційною «адміністрацією» рф рибалок з акваторій українського моря під час виконання ними правомірної трудової діяльності та наступного силового утримання цих рибалок у місцях несвободи в Криму, разом із висуванням росією політичних вимог щодо їх звільнення.
Отже, вказувалося у позові, рибалки отримали право звернутися до Міжвідомчої комісії із тим, щоб їх справи було розглянуто саме цією, уповноваженою комісією, щоб саме цей уповноважений орган визначив чи є вони заручниками, звільненими особами, особами, що були позбавлені свободи внаслідок збройної агресії проти України; позивач додавав, що будь-який інший орган в Україні не може ані визнати за рибалками вказаний статус, ані вжити заходів із надання їм компенсаційних заходів, зокрема матеріальних.
Суд у справі 420/7376/20 встановив, що СБУ створювало та вело облік осіб, які незаконно позбавлені волі, захоплені та утримуються незаконними збройними формуваннями у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії рф у Донецькій та Луганській областях, згідно Положення про Об`єднаний центр з координації пошуку, звільнення незаконно позбавлених волі осіб у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії рф у Донецькій та Луганській областях, затвердженого наказом СБУ, Міністерством оборони України, МВС України від 8 квітня 2019 р. № 573/152/252 [9].
Натомість, констатував суд, ведення обліку щодо осіб, позбавлених волі в окупованому Криму, не було передбачено вищезазначеним Положенням, але суд щодо цього визначив, що відсутність можливості бути включеним у даний облік органами СБУ, за територіальною визначеністю, не може позбавляти права особи щодо розгляду Міжвідомчою комісією питання про визнання особи такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України на підставі поданих документів.
Разом з тим, суд констатував, що визначення особи такою, що була позбавлена свободи внаслідок збройної агресії проти України на підставі поданих документів, відноситься до дискреційних повноважень Міжвідомчої комісії та при цьому суд визначив вірною формою задоволення порушених прав зобов’язання профільного міністерства, а не зазначеної Міжвідомчої комісії розглянути повторно заяви рибалок.
Доводи позивача про те, що протиправна бездіяльність з нерозгляду заяв рибалок прямо стосується не тільки міністерства, а і Міжвідомчої комісії, суд не прийняв до уваги, оскільки в даних спірних правовідносинах міністерством «не було розглянуто звернення разом із доданими до нього документами на засіданні міжвідомчої комісії».
У цій справі 420/7376/20 наявний й висновок Верховного Суду про те що відсутність доказів передачі профільним міністерством «листів позивача та доданих до них заяв рибалок на розгляд Міжвідомчій комісії, свідчить про безпідставність позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Міжвідомчій комісії щодо їх розгляду та зобов`язання їх розглянути».
Верховний Суд констатував правильність висновку про передчасність таких вимог, оскільки «заяви рибалок не передавались на розгляд Міжвідомчої комісії, що в свою чергу виключає можливість порушення комісією прав, свобод та інтересів позивача та рибалок», «оскільки саме до її повноважень відноситься розгляд питань, про які йшлося у листах та заявах» рибалок.
Крім того Верховний Суд висловив свою позицію щодо процедури з`ясування та встановлення фактичних обставин затримання та утримання рибалок у полоні, незаконного позбавлення рибалок особистої свободи, та того що рибалки є заручниками у розумінні статті 4 Порядку № 1122 та звільненими в розумінні статті 12 Порядку № 1122 та інших, а також щодо питання встановлення наруги над людською гідністю та свавільного обмеження інших базових прав рибалок під час позбавлення їх свободи в окупованому Криму. Верховний Суд щодо цього констатував, що «оскільки перевірка зазначених позивачем обставин та встановлення фактів має відбуватись безпосередньо під час розгляду заяв рибалок Міжвідомчою комісією, суд не може перебирати на себе повноваження органу, до повноважень якого віднесені такі обов’язки» [9].
Новий етап у визначенні організаційних та правових форм захисту осіб, позбавлених особистої свободи внаслідок збройної агресії, почався після схвалення Закону України «Про соціальний і правовий захист осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, та членів їхніх сімей» від 26 січня 2022 р. № 2010-IX (далі – Закон № 2010) [12]. Примітно, що цей документ був схвалений буквально за місяць до масштабної російської агресії, та при цьому Закон № 2010 мав очевидною метою прибрати попередні недоліки правового забезпечення надання допомоги бранцям Кремля, насамперед у вимірі встановлення відповідних механізмів на законному, а не підзаконному рівні, у форматі розширення та класифікації категорій осіб, які потребують на допомогу, більш чіткого та комплексного регулювання діяльності відповідної Комісії як суб’єкту владних повноважень.
Закон № 2010 охоплює дві основні категорії осіб, це військовополонені (п. 1 ч. 1 ст. 2 Закону) та позбавлені свободи цивільні особи (п. 2 ч. 1 ст. 2 Закону), при цьому лише для останніх запроваджене дві окремі, альтернативні умови визнання їх такими, що потребують на допомогу, це або їх активна діяльність на захист України, що стала передумовою репресій, або ж їх використання агресором для висування вимог «до дій або утримання від здійснення дій як умови звільнення громадянина України», тобто як заручників. При цьому позбавлені свободи цивільні особи, на відміну від військовополонених, для їх визнання відповідно до Закону № 2010 мають бути виключно громадянами України.
Також Закон № 2010 охоплює своєю дією членів сімей громадян України, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України та вказує, що до відповідних категорій осіб не належать громадяни, які після 20 лютого 2014 року були засуджені за міжнародні злочини, злочини проти держави та за інші кримінальні правопорушення, вчинені в умовах збройного конфлікту або пов’язані зі збройною агресією проти України.
У ст. 3 Закону № 2010 встановлене, що прийняття відповідних рішень про вказаних осіб здійснюється Комісією з питань встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України (далі – Комісія), яка утворюється при центральному органі виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику з питань тимчасово окупованих територій України; тепер цим органом є Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України (Мінреінтеграції).
Закон передбачає потребу затвердження урядом Положення про Комісію та встановлює вимоги до її персонального складу, до якого мають входити представники сімох центральних органів виконавчої влади, а також від Президента України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Офісу Генерального прокурора, Служби безпеки та Служби зовнішньої розвідки України та від Представництва Президента України в АР Крим. Крім того, до Комісії мають бути включені «представники від громадських об’єднань, у тому числі міжнародних, що здійснюють діяльність у сфері захисту прав людини та опікуються особами, позбавленими особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, документують факти та злочини збройної агресії проти України, здійснюють пошукову діяльність», але не більше п’яти осіб.
Відповідно до Закону № 2010 Комісія утворюється у складі голови, заступника голови, секретаря та інших членів, а її персональний склад затверджується наказом Мінреінтеграції; Комісія є повноважною, за умови призначення її персонального складу в кількості не менше двох третин її членів.
При цьому до завдань Комісії Закон № 2010 відносить не тільки розгляд відповідних «заяв та матеріалів» від осіб та прийняття рішень про встановлення факту позбавлення особи особистої свободи, але й аналіз практики застосування законодавства з питань соціального та правового захисту відповідних осіб.
Закон № 2010 також вимагає, щоб прийняті Комісією рішення про встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України вносилися до Єдиного реєстру осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України. Крім того, Закон № 2010 ретельно встановлює підстави для встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України та визначає вимоги до відповідних документів для різних категорій осіб.
При цьому встановлене, що під час розгляду заяв Комісією беруться до уваги інформація, відомості та дані, надані заявником чи її представником, документи від органів української влади, а також «рішення з відповідних питань міжнародної судової установи, юрисдикція якої визнана Україною» та «інша інформація, надана чи оприлюднена міжнародними, правозахисними та іншими організаціями»; у разі потреби Комісія може заслуховувати пояснення заявників, їх представників чи свідків.
Закон № 2010 також встановлює, що при прийнятті рішення про встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України Комісія встановлює дату початку строку позбавлення особи особистої свободи, а у разі звільнення особи з місць несвободи – дату її звільнення.
Закон № 2010 передбачає, що рішення Комісії про непідтвердження факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України чи відмову у визнанні членом сім’ї особи, стосовно якої встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, може бути оскаржено в судовому порядку, та що відмова у прийнятті або розгляді заяви забороняється. Тим самим можна констатувати що у Законі № 2010 міститься спроба вирішити проблему, через яку попередня практика відмов у прийнятті або розгляді заяв ставала предметом для судових спорів.
Крім того, Закон № 2010 у статті 5 визначає Єдиний реєстр осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України як єдину державну інформаційно-комунікаційну систему, призначена для реєстрації, зберігання, захисту, обробки, використання інформації про осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, членів сімей таких осіб та покладає обов’язок щодо ведення цього Реєстру на Мінреінтеграції. Адміністратором цього реєстру визначено Національне інформаційне бюро, яке належить до сфери управління Мінреінтеграції [12].
Крім того, відповідно до ст. 6 Закону № 2010 саме на Мінреінтеграції покладається організація роботи Комісії, прийом заяв та документів, організацію надсилання запитів для отримання, перевірки або уточнення інформації, необхідної для прийняття Комісією рішень.
Положення Закону № 2010 були розвинуті у постанові КМУ від 15 листопада 2022 р. № 1281 [13], якою було затверджене Положення про Комісію та Порядок призначення та виплати допомоги особам, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, та членам їх сімей. Варто констатувати, що відповідне положення практично повністю відтворює норми Закону № 2010 та містить небагато доповнень. Серед таких новел є вказівка про засідання як організаційну форму роботи Комісії, про те що засідання Комісії скликаються у разі потреби, але не рідше ніж один раз на квартал, та що рішення Комісії оформляється протоколом, який підписується головою, заступником голови, секретарем та всіма членами Комісії, які брали участь у засіданні.
На розвиток відповідних приписів Закону № 2010, згаданих Порядку та Положення наказом Мінреінтеграції від 1 грудня 2022 року № 281 [14] було затверджене форму заяви про встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України; форму заяви про визнання членом сім’ї особи, стосовно якої встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України; форму заяви про надання коштів для відшкодування витрат на професійну правничу допомогу та форму заяви про отримання державної грошової допомоги. При цьому, які випливає з цього наказу, забезпечення виконання Закону № 2010, згаданих Порядку та Положення, та роботи Комісії у Мінреінтеграції покладене на Департамент захисту прав громадян, постраждалих внаслідок збройної агресії та на заступника міністра, Уповноваженого з питань внутрішньо переміщених осіб.
Формат діяльності Комісії за півтора роки після затвердження дозволяє казати про її ефективність. Серед іншого, як повідомляло Мінреінтеграції у листопаді 2023 року на той момент було проведено 8 засідань Комісії, за їх результатами встановлено факт позбавлення волі щодо 4337 осіб, 3574 військових та 763 цивільних, при цьому тільки у 2023 році було виплачено 422 мільйони гривень звільненим з полону, а також родинам військовополонених, цивільних заручників і політв’язнів [15].
Таким чином слід прийти до загального висновку, що прийняття Закону України “Про соціальний і правовий захист осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, та членів їхніх сімей” прибрало попередні недоліки правового забезпечення надання допомоги бранцям Кремля, насамперед у вимірі встановлення відповідних моделей регулювання на законному, а не підзаконному рівні, у форматі розширення та класифікації категорій осіб, які потребують на допомогу, більш чіткого та комплексного регулювання діяльності відповідної Комісії як суб’єкту владних повноважень.
Відповідно до чинної організаційно-правової моделі захисту осіб, позбавлених особистої свободи внаслідок збройної агресії саме Комісія набуває виключної управлінської суб’єктності у відповідних правовідносинах а тому для неї стають вагомими стандарти Європейської конвенції та Європейського суду з прав людини щодо діяльності квазісудових органів.
Крім того виключно значущим залишається дотримання Комісією та іншими органами влади усього комплексу норм та процедур Женевських конвенцій та інших релевантних норм міжнародного права; основними викликами відповідної діяльності слід вважати баланс конфіденційності та транспарентності у процедурі захисту осіб, позбавлених особистої свободи внаслідок збройної агресії. Наведене має стати підґрунтям для нових наукових досліджень.
Джерела
1. http://www.lsej.org.ua/index.php/arkhiv-nomeriv
2. http://apnl.dnu.in.ua/1_2023/22.pdf
3. https://arcrimea.org/uk/analytics_ua/2023/04/20/uryadovyj-plan-reintegracziyi-krymu-mizhnarodnyj-vymir/
4. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/38-2018-п
5. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1066-2018-п
6. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/845-2019-п
7. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1576-22
8. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1122-2019-п
9. https://reyestr.court.gov.ua/Review/117974383
10. https://reyestr.court.gov.ua/Review/100652684
11. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0779-20#Text
12. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2010-20
13. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1281-2022-п
14. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/328-2018-п
15. https://minre.gov.ua/2023/11/17/komisiya-z-pytan-vstanovlennya-faktu-polonu-promizhni-pidsumky-roboty/
