Новая система двусторонних соглашений о безопасности и деоккупация Крыма

В начале 2024 года Украина в лице Президента Владимира Зеленского заключила на высшем уровне серию соглашений по сотрудничеству в сфере безопасности; 12 января соответствующий договор заключили с премьер-министром Великобритании в Киеве [1], 16 февраля соответственно в Берлине и Париже такие соглашения были подписаны с Германией [2] и Францией [3], 23 февраля во Львове соглашение было подписано с премьер-министром Дании [4]; 24 февраля в Киеве такие соглашения были подписаны с премьер-министрами Канады [5] и Италии [6], а 1 марта – с премьер-министром Нидерландов в Харькове [7].

Наша Ассоциация упоминала ключевые положения соответствующих актов, очевидно становящихся системой международных гарантий безопасности Украины, и отмечала, что их количество будет постоянно расти [8]; [9]; [10]. В то же время, уже можно делать сравнительный анализ соответствующих документов, прежде всего в измерении их значения для деоккупации и реинтеграции территорий Украины, включая оккупированный Крым; соответствующую задачу попыталась решить кандидат юридических наук Анна Приходько.

Во-первых, следует констатировать, что все исследованные соглашения заключены на срок в десять лет, и при этом они предусматривают возможность дальнейшей разработки и внедрения двусторонних договоренностей уполномоченными органами сторон в развитие соответствующего договора; это предписание носит очевидный программный характер и касается релевантных исполнительских и технических соглашений «в соответствии со сферами сотрудничества», что может охватывать и соглашения по поддержке мероприятий Украины по деоккупации и реинтеграции территорий, включая и временно оккупированный Крым.

Структура соглашений о сотрудничестве в сфере безопасности в определенной степени отличается, в частности, касательно технического структурирования договоров на разделы, статьи или главы, но она носит общие черты, охватывающие как технические вопросы применения соглашений, их пересмотра, разрешения споров и юридической силы, так и их преамбулы (вступления). Это очевидно подчеркивает намерение сторон заключать этими соглашениями между собой именно договорные обязательства, которые одновременно носят вариативный характер: описание уже имеющихся договоренностей и форм уже реализуемой поддержки, определение конкретных мер и фиксации программных предписаний на будущее. Поддержка территориальной целостности Украины содержится в преамбулах (вступлениях) этих двусторонних соглашений, она сформулирована в подобных предложениях, содержащих определенные различия, но в основном относительно упоминания морских территорий Украины.

Так, украинско-британское соглашение говорит о непреклонности «в нашей преданности суверенитету и территориальной целостности Украины в пределах ее границ, международно признанных с 1991 года», и подобное предложение содержит и украинско-нидерландский договор. Украинско-германское соглашение говорит о непреклонности Германии «в своей поддержке независимости, суверенитета и территориальной целостности Украины в пределах границ, международно признанных с 1991 года, включая территориальное море и свободную экономическую (морскую) зону». Украинско-французское соглашение указывает на «непреклонную преданность стратегической цели свободной, независимой, демократической и суверенной Украины в пределах ее международно признанных границ с 1991 года».

Украинско-датское соглашение указывает, что «Дания подтверждает свою непоколебимую поддержку независимости, суверенитета и территориальной целостности Украины в пределах ее международно признанных границ 1991 года, включая территориальное море», практически тождественный тезис содержит в преамбуле и украинско-итальянский договор. Украинско-канадское соглашение указывает, что стороны подтверждают «непреклонную преданность Канады суверенитету и территориальной целостности Украины в пределах ее границ, которые были международно признаны с 1991 года, включая территориальные воды».

Упоминания о поддержке усилий Украины по реинтеграции Крыма наиболее четко определены в украинско-британском и украинско-французском соглашениях. В соответствии с этими нормами Франция и Великобритания будут помогать Украине в планировании реинтеграции временно оккупированных территорий, будут способствовать стабилизации жизненно важных отраслей и социально-экономическому восстановлению, особенно на освобожденных территориях, прифронтовых территориях и территориях, граничащих с рф и с учетом интересов наиболее уязвимых слоев населения, включая меры по поддержке женщин и ветеранов.

В свою очередь, украинско-британское соглашение добавляет, что последствия войны, такие как освобождение оккупированных территорий, переход от военного положения и необходимость соответствовать общественным ожиданиям, потребуют от украинских институтов надлежащей адаптации для эффективного преодоления таких вызовов. В этом измерении следует привести и предписания украинско-немецкого и украинско-датского соглашений, в которых стороны «соглашаются, что процесс восстановления должен быть прозрачным и подотчетным народу Украины и международному сообществу», и норму украинско-нидерландского соглашения, согласно которому «власть Украины обеспечит, чтобы поддержка, полученная для целей восстановления и реконструкции, расходовалась способом, являющимся эффективным, прозрачным и подотчетным».

Отдельные соглашения дополнительно концентрируются на поддержке подконтрольных Украине территорий, например в украинско-итальянском соглашении указано, что «Италия будет продолжать свое партнерство с городом Одесса и Одесской областью с целью оказания поддержки, в том числе финансовой, в ее восстановлении, устойчивости и реформах». Впрочем, вопрос оккупированных россией территорий звучит практически во всех упомянутых соглашениях, но в измерении противодействия преступности, и именно в этом контексте он дополнительно детализирован.

В украинско-британском соглашении по этому поводу указано, что россия и ее «прокси» используют опасную организованную преступность, в частности незаконное финансирование, для финансирования действий, направленных на подрыв суверенитета и территориальной целостности Украины, а также ее внутренней стабильности. Соглашение отмечает, что его стороны будут принимать меры по противодействию такой преступности, в частности, будут противодействовать лицам и группам лиц, которые пытаются проникнуть в украинское общество, имеют преступное влияние в отдельных регионах, в частности на временно оккупированных территориях, и выступают как инструмент гибридной войны для противодействия процессам восстановления и примирения в Украине.

В целях такого противодействия стороны соглашения обязались принимать меры по: проведению совместных операций по выявлению и подавлению такой преступности; анализа криминогенной ситуации в странах и определения основных рисков, вызванных этой преступностью; выявления активов, на которые может быть наложен арест в уголовном производстве или по делу о признании активов необоснованными; создания совместных рабочих групп и совместных следственных групп прокуроров и других участников; содействия проведению тренингов и обмену передовым опытом, констатируя, что «указанные мероприятия не являются исчерпывающими».

Практически такие же детализированные предписания содержат и украинско-немецкое и украинско-французское соглашение, украинско-канадское соглашение воспроизводит такие механизмы в несколько сокращенной форме, а вот украинско-итальянское соглашение содержит подобное предписание о необходимости противодействия деятельности опасной организованной преступности, в частности, относительно временно оккупирванных территорий, но не конкретизирует перечень мероприятий, отдельно указывая при этом «необходимость борьбы с незаконными финансовыми операциями, направленными на подрыв суверенитета и территориальной целостности Украины, а также ее внутренней стабильности».

Украинско-канадское соглашение по этому вопросу говорит о взаимной правовой помощи «в рамках имеющихся инструментов международного криминального сотрудничества с целью борьбы с серьезной и организованной преступностью», в частности, с незаконным финансированием, направленным на подрыв суверенитета и территориальной целостности Украины, а также ее внутренней стабильности и процесса восстановления и установления мира на Украине. Это соглашение воспроизводит норму противодействия соответствующим группам, которые пытаются проникнуть в украинское общество и активно используются как инструмент гибридной войны для дестабилизации процесса восстановления и установления мира в Украине.

Следует констатировать, что соответствующее внимание именно к противодействию преступности как орудия Кремля крайне важно, и что оно будет иметь исключительное значение для дальнейшего международного правоохранительного сотрудничества. Напомним, что Ассоциация Реинтеграции Крыма постоянно, как до начала масштабной агрессии россии, так и в последующем, информировала уполномоченных лиц международных организаций и правительства цивилизованных стран мира об угрозах, связанных с подконтрольными российским захватчикам общеуголовными формированиями, действующими в Крыму и на других оккупированных территориях Украины [11]; [12]; [13]; [14]. Все рассматриваемые соглашения уделяют большое внимание аспектам наказания россии за нарушение международного права при совершении агрессии, как в измерении государственной ответственности, так и в отношении наказания виновных лиц.

Украинско-британское соглашение в этом контексте говорит, что россия должна нести юридическую ответственность, включая предоставление возмещения за любой ущерб, вызванный такой деятельностью, что также поможет сдерживать будущие атаки и будет способствовать восстановлению Украины, и отмечает необходимость ответственности виновных в военных преступлениях и других международных преступлениях, совершенных в Украине или против нее. Это предлагается осуществить путем поддержки работы Офиса Генерального прокурора Украины и Международного уголовного суда по обеспечению полного и справедливого расследования обвинений в военных преступлениях.

Подобные нормы с упоминанием о «неизбирательном применении норм международного гуманитарного права с целью предотвращения будущих преступлений» содержит украинско-германское соглашение, добавляя о необходимости обеспечения ответственности за преступление агрессии против Украины и создания трибунала для обеспечения эффективной ответственности. Германия подчеркнула в этом договоре о продолжении своего участия в работе Коалиции по поиску опций для создания трибунала по преступлению агрессии против Украины и это соглашение одновременно напоминает, что «Украина ратифицирует Римский статут МУС, включая поправки по преступлению агрессии». Украинско-французское соглашение содержит подобные предписания, однако без упоминания Римского статута и упоминая об отдельном трибунале именно о дальнейшей работе в формате упомянутой Коалиции.

В украинско-датском соглашении также упоминается Коалиция и вместе с тем указано о содействии эффективному внутреннему расследованию и судебному преследованию международных преступлений в Украине и о поддержке работы МУС. Положения украинско-итальянского и украинско-канадского соглашений в этом контексте подобны нормам украинско-британского соглашения о поддержке работы Офиса Генерального прокурора Украины и МУС, и эти акты также упоминают об указанной Коалиции.

Кроме этого, украинско-канадское соглашение отдельно напоминает о ведущей роли Канады в возвращении в Украину украинских детей, незаконно депортированных в рф или принудительно перемещенных в пределах территорий Украины, временно оккупированных или контролируемых россией. Украина и Канада отмечают в этом договоре, что немедленное освобождение и возврат всех незаконно задержанных, перемещенных и депортированных гражданских лиц, в том числе детей, является одним из принципов поддержки всестороннего, справедливого и продолжительного мира.

Это соглашение подчеркивает, что его участники приложат все усилия для того, чтобы продолжать сотрудничать с Международной коалицией по возвращению украинских детей, созданной 2 февраля 2024 года и возглавляемой Украиной и Канадой, и достигать целей, определенных ее Рамочным документом. Кроме того, стороны украинско-канадского соглашения обязались содействовать международным усилиям привлечения виновных в организации незаконной депортации и перемещения украинских детей к ответственности в соответствии с нормами международного права и решениями международных судебных учреждений, а также содействовать всей необходимой помощи детям и их семьям, пострадавшим от незаконной депортации и принудительного перемещения, с целью их возвращения, реинтеграции и восстановления их благосостояния, здоровья и благополучия, которые бы отвечаюли наилучшим интересам ребенка.

Украинско-нидерландское соглашение регламентирует вопрос уголовной ответственности в измерении российской агрессии достаточно детально; оно не только воспроизводит соответствующие предписания в отношении МУС и упомянутой Коалиции, не только констатирует «прогресс в создании специального трибунала для расследования преступления агрессии», но указывает, что Украина ратифицирует Римский статут, включая поправки о преступлении агрессии. Кроме этого, соответствующий договор отмечает, что Украина обратилась в Нидерланды с просьбой стать ведущей страной в выполнении пункта 7 Формулы мира «Восстановление справедливости», и напоминает о Рамочных предложениях, разработанных согласно этому пункту в сентябре 2023 года, указывает на деятельность «неформальной международной Группы по вопросам диалога об ответственности за преступления против Украины».

Более того, украинско-нидерландское соглашение констатирует, что для координации соответствующих усилий сторон Нидерланды проведут в Гааге весной 2024 конференцию на уровне министров под названием «Восстановление правосудия для Украины». Кроме того, чтобы Украина оставалась лидером в координации международных усилий, Нидерланды по этому соглашению обязались помочь Украине создать Секретариат Диалоговой группы с Офисом Генерального прокурора Украины и продолжать совместно руководить его работой, а также работой указанной Группы.

В измерении ответственности рф как государства украинско-британское соглашение констатирует, что россия должна заплатить за долгосрочное восстановление Украины и отмечается, что российские суверенные активы в юрисдикции Соединенного Королевства будут оставаться обездвиженными до тех пор, пока россия не возместит ущерб Украине. Великобритания совместно со своими партнерами обязалась в этом соглашении «продолжать прорабатывать все законные пути, благодаря которым активы россии могут быть использованы для поддержки Украины». Также это соглашение указывает на соответствующее взаимодействие с государствами G7, упоминает Устав Реестра ущерба, нанесенного агрессией рф против Украины, и содержит норму о «создании компенсационного механизма с целью предоставления компенсации жертвам российской агрессии».

Подобные нормы содержат и украинско-немецкое, украинско-нидерландское и украинско-французское соглашения, а украинско-датское соглашение, констатируя подобный подход, говорит об «обеспечении быстрой и адекватной компенсации ущерба, нанесенного пострадавшим от агрессии», почти тождественные предписания формулирует и украинско-итальянское соглашение.

Украинско-канадское соглашение относительно подобных формулировок дополняет, что варианты создания и финансирования компенсационного механизма жертвам российской агрессии и поддержки восстановления Украины должны содержать «варианты конфискации и перепрофилирования российских суверенных активов» и «также должны признавать и учитывать гендерное измерение потерь, ранений и нанесенных российской агрессией».

Все исследованные соглашения также оперируют категориями санкций, противодействия дезинформации и киберугроз со стороны россии. Что касается санкций, то украинско-британское соглашение среди прочего отмечает о необходимости борьбы со всеми формами обхода санкций, а также «усиление собственной внутренней устойчивости к незаконному финансированию, связанному с россией, и элит, связанных с Кремлем». Практически тождественные формулировки санкций содержат и украинско-немецкое соглашение, а в украинско-французском соглашении речь идет о санкциях в «европейском контексте»; так же в украинско-датском соглашении указано об усилении санкционного давления на рф именно через Евросоюз, ссылку на политику ЕС содержит и украинско-итальянское соглашение.

Украинско-нидерландское соглашение детализирует соответствующие вопросы и указывает на «активное содействие политическому процессу ЕС, направленному на дальнейшее усиление давления на рф, путем разработки дальнейших индивидуальных и секторальных мер и противодействия попыткам обхода действующих мер»; по этому договору его участники будут обмениваться информацией об эффективности текущих санкционных мер, отчетах об их влиянии; противодействия схемам обхода и изучения сфер, где дальнейшие меры могли бы усилить санкции, обмена соответствующей информацией о правоприменении.

В соответствующей части украинско-канадского соглашения речь идет о перспективах дополнительной санкционной политики во время новой агрессии рф, и в измерении текущей ситуации предусмотрено расширение консультаций между украинской и канадской санкционными группами с целью разработки общих приоритетов для будущих санкций, обмен исследовательскими данными, которые используются разработки дел по санкционным спискам и усиление координации дипломатических контактов с третьими странами с целью уменьшения попыток россии обойти санкции.

Некоторые из исследованных соглашений содержат особые черты, имеющие значение в измерении процессов деоккупации и реинтеграции Крыма. Например, в украинско-британском соглашении идет речь о руководстве Великобританией Коалиции способностей морской безопасности, которая должна «поддержать Украину, чтобы она стала полноценным контрибутором морской безопасности в Черном море и в Азовском море до 2035 года». Кроме того, в этом соглашении отдельно указано об активной британской роли в поддержке беженцев из Украины, что бесспорно охватывает и перемещенных из Крыма лиц.

Что касается реинтеграции и восстановления, то украинско-немецкое соглашение указывает на инновационные подходы и цифровую трансформацию, а также на энергоэффективность и переход к «зеленой» энергетике. Украинско-канадское соглашение начинает отдельное Канадско-украинское стратегическое партнерство безопасности, а украинско-нидерландское соглашение констатирует, что вооруженный конфликт нанес ущерб культурному наследию Украины из-за халатности, пренебрежения или даже целенаправленных нападений на него, мотивированных противоправными намерениями; этот договор напоминает о Гаагской конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 года и о соответствующей конференции ЮНЕСКО, ожидаемой в апреле 2024 года.

Очевидно, что соответствующие соглашения будут играть важную роль в формировании дальнейшей межгосударственной правовой и организационной структуры, важной для деоккупации и реинтеграции Крыма. В этом измерении следует привести мнение профессора Бориса Бабина, что из-за заключения этих соглашений «россия теперь получает обязательные для себя последствия договоров Украины о противодействии агрессии, и такие последствия в международных судах и организациях будут явно признаны правомерными».

В итоге следует констатировать, что исследованные соглашения носят черты системности и создают единую и комплексную систему коллективной безопасности, одной из ключевых особенностей которой является формирование совместного подхода к механизмам реинтеграции тех территорий Украины, включая Крым, которые сейчас оккупированы. Подходы соглашений о процессах реинтеграции делают основной акцент на вопросах эффективности, контролируемости и прозрачности оказываемой финансовой помощи, а также на аспектах противодействия организованной преступности, укоренившейся на оккупированных территориях.

Реинтеграционное измерение исследованных соглашений по безопасности вероятно будет дополнительно раскрыто в последующих межведомственных договорах, составленных в их развитие, оно очевидно будет отражать аспекты наказания за международные преступления, материальной ответственности агрессора и санкционной политики, содержащиеся в соглашениях. Перспектива принятия новых аналогичных соглашений в ближайшее время усиливает актуальность этой тематики для новых исследований.

1. Agreement on Security Co-operation between the United Kingdom of Great Britain & Northern Ireland and Ukraine, 12 January, 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-mizh-ukrayinoyu-ta-88277
2. Agreement on security cooperation and long-term support between Ukraine and the Federal Republic of Germany, 16 February, 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-ta-dovgostrokovu-p-88985
3. Agreement on security cooperation between Ukraine and France, 16 February, 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-mizh-ukrayinoyu-ta-89005
4. Agreement on security cooperation and long-term support between Ukraine and Denmark, 23 February, 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-ta-dovgostrokovu-p-89185
5. Agreement on security cooperation between Ukraine And Canada, 24 February, 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-mizh-ukrayinoyu-ta-89233
6. Agreement on security cooperation between Ukraine and Italy, 24 February, 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-mizh-ukrayinoyu-ta-89245
7. Agreement on security cooperation between Ukraine and the Netherlands, 1 March 2024. URL: https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-mizh-ukrayinoyu-ta-89461
8. Agreement between Ukraine and Great Britain: Strategic Legal Breakthrough, January 13, 2024. URL: https://arcrimea.org/en/news/2024/01/13/agreement-between-ukraine-and-great-britain-strategic-legal-breakthrough/
9. New Agreements on Security Cooperation and De-Occupation of Crimea, February 17, 2024. URL: https://arcrimea.org/en/news/2024/02/17/new-agreements-on-security-cooperation-and-de-occupation-of-crimea/
10. Ukraine has Concluded Security Agreements with Canada and Italy, February 25, 2024. URL: https://arcrimea.org/en/news/2024/02/25/ukraine-has-concluded-security-agreements-with-canada-and-italy/
11. Situation with Child Sexual Abuse in the Сrimеа, 2021. URL: https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Issues/Children/SR/GA76/Association-of-reintegration-of-crimer.pdf
12. Non-State Actors and Transitional Justice Processes: Сrimеап Challenges, 2022. URL: https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/issues/truth/nsa/2022-09-14/submission-NSAs-hrc51-academia-Association-of-Reintegration-of-Crimea-ARC.pdf
13. Russian War Crimes in Ukraine: Illegal Trafficking and Sexual Exploitation of Children, 2022. URL: https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/ issues/children/cfi/vulnerabilities-children/csos/2022-07-26/submission-sdgs-cso-ARC-second-submission.pdf
14. Russian Aggression against Ukraine, Financial Obligation and Digital Systems, 2022. URL: https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/issues/iedebt/digital-systems/2022-12-15/ARC_Submission.pdf