Правительственный план реинтеграции Крыма: международное измерение

профессор Борис Бабин, к.ю.н. Эдуард Плешко, к.ю.н. Линник Татьяна, к.ю.н. Андрей Чвалюк, к.ю.н. Алексей Плотников, к.ю.н. Виктор Филатов.

Как уже писала наша Ассоциация, 4 апреля Кабинет Министров Украины актуализировал план мероприятий по реализации Стратегии деоккупации и реинтеграции АР Крым и Севастополя.

Украинским правительством были приняты изменения в план мероприятий, ранее принятый правительственным распоряжением от 29 сентября 2021 года № 1171-р, разработанные Минреинтеграции Украины с учетом условий военного положения и того факта, что освобождение полуострова может произойти уже в ближайшее время; всего план включает 127 актуализированных мероприятий.

Усовершенствованный план по реинтеграции и деоккупации полуострова согласно правительственному распоряжению от 4 апреля 2023 года № 288-р касается защиты прав граждан Украины и юридических лиц, нарушенных агрессором, социальной и гуманитарной политики, международного сотрудничества, экономической политики, оборонной и безопасностной компонент и так далее.

Международное измерение новой редакции плана было исследовано группой экспертов нашей Ассоциации.

Общий анализ мероприятий плана свидетельствует, что в целом 41 из 127 имеют международное измерение либо полностью, либо в значительной части.

Они сгруппированы в отдельный раздел «Международное сотрудничество», содержащий 14 мероприятий, и содержатся в других разделах плана, а именно «Особенности государственной политики по обеспечению деоккупации территории АРК и г. Севастополя» и «Экологическая политика» (по одному мероприятию из 10 и 5 предложенных соответственно), «Правовая защита граждан Украины и юридических лиц Украины, права и законные интересы которых нарушены в результате вооруженной агрессии рф и временной оккупации территории Украины» (3 мероприятия из 24 предложенных), «Социальная и гуманитарная политика» (3 мероприятия из 23 предложенных), «Информационная политика» (5 мероприятий из 19 предложенных), «Защита прав и свобод человека» (6 мероприятий из 14 предложенных) и «Экономическая политика» (7 мероприятий из 12 предложенных).

Такая статистика свидетельствует о приоритетных направлениях, по которым, согласно позиции украинской власти, необходима международная поддержка в измерении деоккупации и реинтеграции Крыма; кроме собственно международного взаимодействия это экономическая, правозащитная и информационная сферы.

Также из указанных мероприятий плана, имеющих международное измерение, абсолютное большинство, а именно 34 предполагают свою реализацию «до момента деоккупации временно оккупированной территории», то есть в рамках деоккупации, а не реинтеграции Крыма. Еще четыре мероприятия имеют определенный срок реализации в 2023-2024 годах и еще три должны выполняться после деоккупации временно оккупированной территории (ВОТ).

Таким образом, Кабинет Министров Украины сконцентрировал внимание на мероприятиях, которые должны быть реализованы еще в период временной оккупации полуострова и при этом в течение этого периода должны носить постоянный, а не этапный характер.

В то же время, из указанных мероприятий до конца 2023 года должны быть реализованы три. Это определение и подтверждение уполномоченными органами государственной власти, с привлечением международных аудиторских компаний, экспертов, и с 6 министерствами в качестве исполнителей, нанесенного ущерба, с учетом информации из Госреестра имущества, поврежденного и уничтоженного в результате боевых действий, террористических актов, диверсий, вызванных военной агрессией рф, результатом чего должна стать оценка убытков уполномоченными органами совместно с международными аудиторскими компаниями, экспертами (п. 47 плана).

Также это старт и дальнейшее проведение ежегодного Форума по безопасности Азово-Черноморского и Средиземноморского регионов как главного мероприятия Крымской платформы в сфере безопасности, включая защиту свободы судоходства, с тремя министерствами в качестве соисполнителей, с разработкой инициатив и совместных мероприятий (п. 102 плана).

Также это учет субъектов авиационной деятельности, которые нарушили правила использования воздушного пространства Украины или незаконно использовали объекты авиационной деятельности Украины, в частности на ВОТ, инициирование запретов деятельности таких субъектов на территории других государств в рамках международного сотрудничества в области авиации и обеспечения авиабезопасности, в частности в рамках сотрудничества Украины с ИКАО, с тремя соисполнителями из органов власти Украины (п. 112 плана).

Кроме того, до конца 2024 г. в пункте 36 плана предусматривается, с 5 соисполнителями, правовое урегулирование вопроса имплементации положений международного гуманитарного права в национальное уголовное законодательство в условиях преодоления последствий международного вооруженного конфликта, в частности ратификацию Римского статута Международного уголовного суда (МКС) соответствующие изменения в Уголовном и Уголовном процессуальном кодексам Украины.

Фактически эти мероприятия плана предусматривают, независимо от ситуации оккупации или деоккупации, по состоянию на соответствующие даты, и конкретные результаты, включая ратификацию Украиной Римского статута. Таким образом, состояние выполнения этих мероприятий на соответствующие даты, как обязательств Правительства Украины, может стать предметом не только общественного контроля и оценки, но и соответственно объектом правового реагирования, включая процессуальное.

Такие возможности требований от заинтересованных структур, пострадавших от оккупации Крыма в национальных судебных процессах, в частности в ситуации бездействия отдельных органов власти в рамках продолжающейся ситуации оккупации Крыма, неоднократно подтверждались в решениях административных судов Украины.

В этом контексте можно указать на позицию Верховного Суда в постановлении от 13 апреля 2023 года по делу 420/8381/20 по бездействию Госрыбагенства Украины по вопросам межведомственного соглашения с рф о рыболовстве в Азовском море, и соответственно на постановление Пятого апелляционного административного суда от 12 мая 2021 года по делу 420/3863/20.

В то же время, украинский суд в этих делах подчеркивает, что соответствующие требования к органам власти Украины в измерении реагирования на оккупацию Крыма могут выдвигать лица, пострадавшие как от самой оккупации, так и от несовершения конкретных действий по деоккупации определенными государственными органами в пределах их полномочий.

В этом измерении в частности важно установить, какой конкретно орган власти согласно плана был определен основным, ответственным исполнителем его конкретного мероприятия, особенно при наличии ряда соисполнителей.

Три мероприятия, которые план предусматривает после деоккупации Крыма, в рамках его реинтеграции, касаются достаточно обособленных вопросов.

Это, в первую очередь, инициирование Украиной совместных с другими государствами Черноморского региона межгосударственных проектов и программ, которые включали бы проведение совместной инспекции загрязнения акватории Черного моря вследствие милитаризации государством-агрессором ВОТ и Азово-Черноморского региона, а также вследствие незаконной реализации РФ. инфраструктурных проектов на ВОТ, нанесших ущерб окружающей среде, с 7 указанными соисполнителями (п. 77 плана).

Также это организация проведения инспекционной проверки МАГАТЭ на объектах Севастопольского национального университета ядерной энергии и промышленности для восстановления гарантий МАГАТЭ на ВОТ с двумя соисполнителями (п. 114 плана), а также создание в Крыму после деоккупации, в сотрудничестве с международными и общественными организациями, специализированных служб поддержки пострадавших от домашнего насилия и насилия по признаку пола лиц, с двумя соисполнителями (п. 122 плана).

Относительно мер, которые должны быть предприняты в условиях оккупации Крыма, следует в первую очередь отметить, что их выполнение должно бесспорно корректироваться согласно предписаний самой Стратегии деоккупации и реинтеграции ВОТ АР Крым и города Севастополя, утвержденной решением Совета национальной безопасности и обороны Украины от 11 марта 2021 года и принятой указом Президента Украины от 24 марта 2021 года № 117/2021.

В то же время сама Стратегия, в отличие от плана, еще не изменена и соответствующая разработка проекта, согласно опубликованному весной 2023 года ряду заявлений уполномоченных должностных лиц, еще продолжается, при этих условиях следует ожидать дополнительной корректировки мероприятий плана, по меньшей мере в измерении их сроков реализации и исполнителей, после утверждения Президентом Украины соответствующих изменений Стратегии.

Также результаты реализации мер плана, которые носят международное измерение и которые предполагается достичь до деоккупации Крыма, можно разделить по степени их конкретизации.

К максимально обобщенным и иногда повторяющимся по разным мероприятиям плана результатам следует отнести следующие:

• обеспечение мониторинга соблюдения прав и законных интересов лиц на ВОТ, привлечения к ответственности в соответствии с нормами международного права лиц, виновных в их нарушении;
• правовая защита лиц, права и законные интересы которых нарушены в результате вооруженной агрессии рф и временной оккупации территории Украины;
• активизация и усиление координации международных усилий по деоккупации Крыма;
• углубление межгосударственного сотрудничества по вопросам деоккупации и реинтеграции ВОТ;
• соблюдение обязательств по всем режимам в соответствии с национальными интересами Украины и целями нераспространения оружия массового уничтожения, средств его доставки, ограничения передач обычных вооружений и противодействия терроризму, в частности на ВОТ;
• поддержание актуальности крымской проблематики на мировой повестке дня, получение поддержки международных партнеров в восстановлении территориальной целостности Украины, осуждение мировым сообществом противозаконных действий рф по оккупации территории Крыма;
• консолидация международной политики непризнания попытки аннексии рф территории Крыма;
• представление позиции Украины по ситуации на ВОТ на международной арене;
• коммуникация с общественностью других государств и формирование проукраинского общественного мнения населения других стран относительно ВОТ;
• осуществление научно обоснованного информирования международных партнеров о ситуации на ВОТ;
• учет в документах международных организаций проблематики нарушений прав человека на ВОТ и включение в них соответствующих сигналов в адрес государства-агрессора;
• обеспечение сотрудничества с МКС в расследовании ситуации в Украине;
• продолжение существующих и применение новых международных санкций, отдельно – по структурам в сфере незаконной добычи полезных ископаемых;
• сохранение украинского культурного наследия на ВОТ;
• выявление случаев дезинформации международного сообщества о состоянии дел на ВОТ и улучшения способностей по противодействию дезинформации на международном и национальном уровне;
• усиление политико-дипломатического давления на рф, в частности на ее органы оккупационной «администрации», ответственные за преследование украинских граждан на ВОТ;
• обеспечение скоординированной с международными партнерами противодействия милитаризации ВОТ, свободы судоходства в Черном и Азовском морях;
• реализация способностей Меджлиса крымскотатарского народа в борьбе за права крымскотатарского народа как коренного народа Украины.
  К более конкретизированным в мероприятиях плана результатам международно-правового характера следует отнести следующие:
• внесение в Единый реестр досудебных расследований 100% сведений о совершенных агрессором уголовных правонарушениях прав граждан Украины на ВОТ;
• отражение новых фактов преступлений, совершенных в условиях международного вооруженного конфликта на ВОТ в ежегодном отчете Офиса Прокурора МКС;
• прекращение случаев визуализации на картографической продукции ВОТ «как территории России», и корректного отображения часового пояса ВОТ;
• обеспечение доступа на ВОТ международных правозащитных мониторинговых миссий с целью фиксации нарушений прав человека, преступлений против человечности и военных преступлений;
• привлечение мировых аналитических центров к активному сотрудничеству по вопросам Крыма, в частности, в рамках Международной экспертной сети Крымской платформы;
• предупреждение случаев привлечения в состав команд, представляющих рф, спортсменов с временно оккупированной территории.
• представление в Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ) правовой позиции Украины по вооруженной агрессии и временной оккупации Крыма;
• обеспечение информирования Комитета всемирного культурного наследия ЮНЕСКО о незаконных действиях оккупационных властей;

В то же время, отдельные из этих мер, в частности по допуску мониторинговых миссий и 100 % отображению правоохранителями Украины всех правонарушений по праву человека в Крыму представляются практически мало реальными, а позиция Украины в ЕСПЧ по всем межгосударственным делам против рф, в частности с учетом исключения рф из Совета Европы в 2022 году, усматривается уже сформированной.

Еще один результат, а именно увязанное планом по времени с ситуацией к деоккупации Крыма привлечение международными судами рф к ответственности за нарушение: Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации на ВОТ и Конвенции ООН по морскому праву в Черном, Азовском морях и в Керченском проливе, а также во время захвата, задержания и содержания трех украинских военно-морских кораблей, с одной стороны – максимально конкретизирован сравнительно с вышеуказанными, но в то же время с учетом продолжительности соответствующих производств он может состояться уже в ситуации деоккупированного Крыма и его реинтеграции.

Также международное измерение содержат меры плана, предусматривающие такие результаты преимущественно внутреннего характера:

• обеспечение социально-экономического развития территорий, прилегающих к ВОТ;
• привлечение иностранных инвесторов к развитию южных регионов Украины, в том числе прилегающих к ВОТ;
• обеспечение жильем внутренне перемещенных лиц на ВОТ;
• обеспечение доступа населения ВОТ и прилегающих территорий к украинскому телерадиовещанию
• содействие академической активности по временной оккупации территории Крыма;
  – создание национальной научной базы исследований в сфере постконфликтного урегулирования, реинтеграции, внутренней и внешней политики рф.

Следовательно, к общим чертам плана в измерении предложенных им международных мероприятий является концентрация на ситуации деоккупации, установление большинства мероприятий без хронологически определенных сроков реализации и с максимально обобщенными, за отдельными исключениями, предполагаемыми результатами.

В то же время следует отметить, что меры международного характера, которые должны быть приняты после деоккупации Крыма и не упомянутые в исследованном плане, должны носить комплексный и системный характер.

Это обусловлено тем, что поскольку агрессор преступно осуществляет за Крымом эффективный контроль, он максимально отвечает за любые происходящие там негативные процессы, а отдельные имеющиеся в настоящее время обязанности Украины как суверенное государство выполняет, так как они сводятся к международным заявлениям, искам, работы профильных госорганов, расследование преступлений и нарушений, помощь жертвам репрессий оккупантов, формирование Крымской платформы и так далее.

Более того, масштабная российская агрессия дополнительно дискредитировала и маргинализировала агентов влияния рф, через которые происходили попытки продвижения преступных «крымских нарративов» в третьих странах и международных структурах.

В то же время в условиях ситуации реинтеграции с точки зрения международного права ситуация кардинально изменится, поскольку именно Украина, а не россия будет прежде всего отвечать за все процессы и ситуации на де-оккупированной территории Крыма.

При этом в рамках указанных процессов и ситуаций объективно следует принимать во внимание:

1) ситуацию вероятного наличия на деоккупированном полуострове значительного, измеряемого в сотнях тысяч, количества лиц, прибывших туда с 2014 года, которые не являются гражданами Украины, а также их детей;
2) ситуацию вероятного наличия в деоккупированном Крыму значительного количества недвижимого имущества, земельных участков, зданий и инфраструктурных комплексов, в частности, являющихся источниками повышенной опасности, правовой статус которых в законодательстве Украины или не урегулирован или не выяснен;
3) наличие в Крыму сложной экологической ситуации в частности в сфере водопользования, а также химической и газодобывающей промышленности;
4) ситуацию вероятного наличия в деоккупированном Крыму значительного числа лиц из числа граждан Украины а также колонизаторов, права которых безусловно должны быть ограничены в уголовно-правовом порядке;
5) объективная потребность длительного ограничения в Крыму отдельных политических прав человека, прежде всего избирательных и на объединения;
6) риски возникновения на первых этапах деоккупации Крыма спровоцированных агрессором сложных гуманитарных ситуаций по обеспечению населения продовольствием, услугами, информацией, возникновение эпидемий, эпизоотий и так далее.

Очевидно, что государство-агрессор, его преемники или третьи недружественные Украины государства будут всячески преступно манипулировать этими факторами на внешних площадках для преступных попыток дискредитации украинской власти, искусственных расколов Украины и ее партнеров, особенно среди стран с высоким уровнем уважения прав человека, а также для преступных попыток уменьшения помощи и смягчения санкционной политики под «гуманитарными основаниями».

При этом преступные попытки такого негативного влияния будут «основываться» якобы на «правах человека», «гуманитарных», «экологических», «безопасных» и других якобы «обязанностях» Украины, при этом существует риск привлечения агентами агрессора к этим деструктивным процессам. отдельных интернациональных правозащитных, экологических и других структур с некритической позицией.

Это обуславливает необходимость разработки четкой стратегии – как относительно международной деятельности Украины в ситуации осуществления неотвратимой де-оккупации Крыма, так и по противодействию связанной с Крымом враждебной деятельности агрессора.

Как уже ранее отмечалось, наша Ассоциация направляла предложения по минимизации указанных рисков и вызовов в условиях реинтеграции Крыма в уполномоченные органы власти Украины. В дальнейшем, в марте 2023 года АРК получила от МИД Украины письмо 411/36-091-34923 о принятии во внимание соответствующих предложений, в частности, в рамках дальнейшей работы Крымской платформы.

Работа Ассоциации по разработке соответствующего международного измерения стратегии деоккупации и реинтеграции Крыма и мер по ее реализации будет продолжена.