Наша Ассоциация с особым интересом следит за международными процессами, ведущими к выплате репараций агрессором за ущерб, причиненный Украине и ее гражданам. В прошлый понедельник мы могли заглянуть за кулисы европейской дипломатии благодаря публичным слушаниям, организованным Парламентской Ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ).
Из почти полуторачасового разговора [1], эксперт Ассоциации, юрист-международник Алексей Плотников выбрал самое главное. В этом материале о том, каким видят механизм репараций Украина и эксперты Совета Европы.
Основным спикером во время мероприятия выступила заместитель министра юстиции Украины Ирина Мудра, специализирующаяся на государственной политике в сфере взыскания в доход государства активов лиц, в отношении которых применены санкции, в том числе по мерам по выявлению и розыску активов физических и юридических лиц, указанных в соответствующих решениях Совета национальной безопасности и обороны Украины [2], поэтому ее компетентность в вопросе репараций из России не вызывает никаких сомнений.
Госпожа Мудра представила предложения Украины по созданию международного реестра ущерба, причиненного российской агрессией, Компенсационного фонда и Компенсационной комиссии. Вторым ключевым спикером стал профессор Буркхард Хесс, директор Института международного, европейского и регуляторного процессуального права имени Макса Планка, находящегося в Люксембурге. Он привел экспертное мнение по правовым вопросам, связанным с репарацией и их возможному решению.
Следует добавить, что такие слушания в ПАСЕ имеют чисто практический смысл. Так, на основании доклада, представленного на предыдущих подобных слушаниях, ПАСЕ приняла резолюцию, в которой призвала к созданию трибунала для осуждения преступления агрессии, совершенного российским руководством [3]. Ожидается, что доклад по результатам текущих слушаний будет рассматриваться ПАСЕ уже в январе 2023 года [3], поэтому есть основания полагать, что это рассмотрение может завершиться принятием резолюции, которой может быть формализовано начало процесса создания репарационного механизма в рамках ПАСЕ.
Видение Украиной механизма репараций можно подытожить следующим образом. Поскольку российская агрессия уже привела к ужасающим страданиям людей и разрушениям в Украине, существует необходимость привлечения агрессора к ответственности и созданию инновационного механизма компенсаций, с помощью которого с агрессора будут взиматься средства для выплаты возмещений жертвам и восстановления разрушенного. Такой механизм должен быть создан на основе многостороннего международного соглашения и будет состоять из Компенсационной комиссии и Компенсационного фонда. Задачей Комиссии станет рассмотрение заявлений о возмещении, а Компенсационный фонд должен обеспечивать эффективное выполнение решений Комиссии.
Понятно, что процесс заключения соответствующего соглашения не может быть мгновенным. Для его ускорения заместитель министра предложила начать с технического двустороннего соглашения между Украиной и государством, на территории которого будет зарегистрирован Компенсационный механизм. Такое соглашение позволит Механизму располагаться не в Украине, а значит быть независимым и беспристрастным, и в то же время не станет слишком сложным для заключения. В дальнейшем, после отработки всех технических моментов, соглашение может быть открыто для подписания другими государствами. В первую очередь, речь идет о государствах-членах Совета Европы и государствах Большой Семерки, на территории которых находится львиная доля российских государственных и частных активов.
В своей деятельности Комиссия и Фонд должны использовать Реестр ущерба, который рекомендовано создать резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 ноября 2022 года и мы писали об этом ранее. Такой реестр должен стать неотъемлемой частью компенсационного механизма и содержать документальные подтверждения заявлений о возмещении за страдания и ущерб, причиненный агрессией и другими противоправными действиями россии всем пострадавшим физическим и юридическим лицам, а также украинскому государству в целом.
В Реестр будет вноситься информация о заявлениях о компенсации и доказательствах в их обоснование с распределением на группы, а также сведения, необходимые для оценки заявлений на предмет приемлемости по территориальному и временному критерию, а также по критерию причиненного ущерба. Такой реестр предлагается создать в виде цифровой платформы, которую можно использовать для подачи заявлений о возмещении и доказательств. Такая платформа должна насколько возможно автоматизировать процесс подачи данных, подтверждения личностей заявителей, доказательств, данных по месту, времени и характеру причиненного ущерба.
Необходимым условием для запуска процесса взыскания репараций и возмещения должна являться разработка правовой базы для конфискации российских активов. Мы ранее писали о правовых аспектах этого процесса в разных юрисдикциях. Поэтому представительница Украины призвала государства-члены ПАСЕ продолжать осуществлять мероприятия по аресту российского имущества и замораживанию активов до того момента, пока не будет найдено юридическое решение по их конфискации и передаче в Компенсационный фонд.
Профессор Буркхард Хесс, регулярно консультирующий Европейскую Комиссию, Европейский Парламент, Совет Европы и национальные правительства по вопросам коммерческого права и регулирования, представил на слушаниях доклад о практических правовых проблемах и возможных механизмах обращения взыскания на российские активы и имущество для пополнения за их счет Компенсационного фонда для Украины.
Профессор Хесс констатировал, что российская федерация несет международно-правовую ответственность за агрессивную войну и другие многочисленные нарушения международного права против Украины, ее граждан, а также граждан других государств и украинских и иностранных юридических лиц. Такие нарушения можно рассматривать как совершенные против всего международного сообщества.
Соответственно, все государства могут применить контрмеры против нарушителя, в том числе путем взыскания компенсаций. В качестве предмета взыскания следует рассматривать средства и активы общей стоимостью в 660 миллиардов долларов, состоящие из активов Центрального банка рф, размещенных за рубежом, российской государственной собственности за рубежом и собственности российских государственных компаний таких как «Газпром», и из частных денег и активов, принадлежащих российским олигархам.
Правовые основания для создания механизма репараций могут быть созданы на основании резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, а также через договоренности между заинтересованными государствами. «Кувейтская модель» компенсаций, о которой наша Ассоциация писала ранее, в данном случае может не сработать, поскольку она создавалась на основании резолюции Совета Безопасности ООН, чего практически невозможно сделать для Украины, пока россия удерживает в Совбезе место «постоянного члена». В таких условиях идеальным было бы создание механизма соглашением государств, политическим и правовым обоснованием чего может стать рекомендация Генеральной Ассамблеи [5].
Основным проблемным вопросом, который должен быть решен, по мнению Хесса, является суверенный иммунитет государственной собственности, в том числе средств на счетах государственных банков за рубежом. Возможное решение, основывающееся на определенной предыдущей практике, может заключаться в том, чтобы разделить принадлежащие банку средства и те, которые банк инвестировал, то есть использовал с коммерческими целями.
Использование государственных денег с целью получения прибыли за границей снижает уровень их защиты. К таким деньгам относится, например, «Фонд национального благосостояния» российской федерации, инвестированный в иностранные финансовые инструменты и используемый для получения прибыли.
Второй возможный источник – конфискация средств российских олигархов. Такая конфискация возможна на основании решений национальных судов государств в рамках уголовных производств. Одна из опций – уголовные производства по делам, связанным с обходом наложенных на агрессора санкций. Соответствующая возможность создана решением Совета ЕС о признании обхода санкций уголовным преступлением в Европейском Союзе. Согласно ему, государства-члены ЕС должны внести соответствующие изменения в собственные уголовные законодательства [6]. Кроме того, по мнению профессора Хесса, состояния российских олигархов можно рассматривать как полученные преступным путем, а соответственно их защита от конфискации слабее, чем если бы они были получены честным способом.
Третий источник средств Компенсационного фонда – российские деньги и активы, используемые в рамках двусторонних инвестиционных договоров с европейскими государствами. Такие средства и активы обычно не пользуются государственным иммунитетом.
Среди вопросов в дискуссии, последовавшей за представлением докладов, следует выделить вопрос о том, может ли потенциальный механизм репараций использоваться для выполнения решений международных судов по искам Украины и отдельных граждан против государства-агрессора. Напомним, что подобные иски в Международном Суде ООН касаются расовой дискриминации со стороны оккупантов в Крыму, спонсорства россией терроризма в Донецкой и Луганской областях и злоупотребления рф понятием геноцида для оправдания агрессии.
В Европейском суде по правам человека находится на рассмотрении ряд межгосударственных жалоб Украины против россии, в том числе касающихся нарушений прав человека в период оккупации Крыма.
Присутствующие оценили перспективы выплат по таким искам с использованием Компенсационного механизма положительно. Так, по словам профессора Хесса, собранные в рамках таких производств доказательства нарушений прав человека могут стать мощной базой для информационного наполнения реестра ущерба.
Кроме того, решения международных судов послужат подтверждением совершенных нарушений международного права в целом. Речь идет не только об агрессивной войне как таковой, но обо всем массиве нарушений, совершенных российской федерацией против Украины, ее граждан и юридических лиц, а также, вероятно, против граждан и юридических лиц других государств. Что касается непосредственно механизма взысканий, решения международных судов могут служить доказательством того, что деньги и активы, которые могут стать предметом конфискации, были получены противоправным способом, что облегчит их взыскание в Компенсационный фонд.
В итоге добавим, что одобренное 14 ноября решение Генеральной Ассамблеи ООН о создании механизма репараций с агрессора в пользу Украины [7] сделало возможным обсуждение практических возможностей для реализации такого механизма. Сама ООН имеет с этим сложности из-за «права вето» рф в Совбезе, но другие международные организации таких сложностей не имеют. И именно ПАСЕ выглядит как наиболее привлекательная площадка для создания такого механизма, что и стало предметом обсуждения на слушаниях. Высказанные экспертные мнения лягут в основу решений, которые будут приниматься ПАСЕ, а также послужат обоснованием для деятельности механизма в отдельных государствах.
ПАСЕ с самого начала рассматривает наиболее широкий возможный подход к источникам взыскания репараций, включая собственность российского государства, государственных и отдельных связанных с российским террористическим режимом лиц, таких как олигархи. На пути к взысканию репараций есть вопросы правового характера, однако они решаемы, и их можно преодолеть при правильном юридическом оформлении. Поэтому вопрос уже не в том, будет ли создан Компенсационный механизм. Вопрос лишь в том, как сделать его максимально эффективным.
- https://www.youtube.com/watch?v=v5K1yR2czV4
- https://minjust.gov.ua/people/iryna-mudra
- https://pace.coe.int/en/news/8699
- https://pace.coe.int/en/news/8918/compensation-mechanisms-for-ukraine-the-focus-of-a-pace-hearing-in-paris
- https://press.un.org/en/2022/ga12470.doc.htm
- https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10287-2022-REV-1/en/pdf
- https://news.un.org/en/story/2022/11/1130587
