Право коренных народов на самоопределение не предусматривает сепаратизм. Фундаментальное измерение

На ресурсе «АРК» уже неоднократно рассматривали вопрос прав коренных народов Крыма. Говорилось о правосудии переходного периода для коренных народов, о правах коренных народов Крыма и украинском бюджете, о борьбе крымскотатарского народа за выживание, и о других вопросах. В новой публикации хотелось бы коснуться вопроса, отчасти недостаточно осознанного даже сторонниками коренных народов Крыма, и часто используемого для политических манипуляций как внутри Украины, так и государством-агрессором. Речь идет оправе коренных народов на самоопределение, которое якобы представляет собой проявление сепаратизма.

Сразу хотелось бы раскрыть основной тезис статьи: аргумент о сепаратистском характере права коренных народов на самоопределение является манипулятивным, он направлен на создание недоверия к коренным народам. Он не соответствует нормам международного права, не поддерживающим сепаратизм в любой форме, за исключением отдельных, крайних случаев, некоторые из которых будут рассмотрены ниже. Поэтому как же на самом деле соотносятся между собой право коренных народов на самоопределение и территориальная целостность государства – будем разбираться.

Идея о праве каждого народа на самоопределение уходит корнями в «Весну народов» середины XIX века, корда, под влиянием международно-правовых представлений предыдущих эпох и республиканских революций, на смену идеи государства как личной феодальной собственности монарха окончательно приходит идея государства как формы политического бытия народа. Закреплению мнения о праве народов самых определять свою судьбу способствовала Версальская мирная конференция, завершившая Первую Мировую Войну. Именно во время этой конференции президент США Вудро Вильсон предложил свои знаменитые 14 пунктов нового мироустройства [1]. Значительная часть этих пунктов была посвящена праву на самоопределение отдельных народов (восстановление Бельгии, Польши, право народов Австро-Венгрии на самоопределение). Уставом созданной на основании решений Версальской конференции Лиги Наций предусматривалось право каждого государства, доминиона или колонии войти в состав Лиги в качестве полноправного члена [2].
Уставом, однако, не предполагалось механизмов реализации этого права вне контроля доминирующих государств. Державы-победительницы, в Версале фактически сами решили –какие из народов получат право на самоопределение, а какие нет. Это стало одним критических недостатков Версальской системы международных отношений, в конце концов способствовавшему ее краху, и приведшему к страшным межнациональным трагедиям во время Второй Мировой Войны.

Принятый в 1945 году Устав ООН [3] указал в качестве одного из задач организации развитие дружественных отношений между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов. Однако тот же Устав закрепил принцип территориальной целостности государств. В дальнейшем право наций на самоопределение, и принцип территориальной целостности развивались в международном праве одновременно. Некоторое представление об их соотношение дает Декларация принципов международного права 1970 года [4].

Преамбула и Принцип 1 Декларации одновременно запрещают использование силы либо угрозы силой одним государством против территориальной целостности либо политической независимости иного государства. Декларация осуждает любые проявления агрессивной войны и призывает решать все споры между государствами мирными средствами. Согласно Декларации об определении агрессии 1974 года [5], агрессией против территориальной целостности государства понимаются как открытые боевые действия, так и засылки государством «вооруженных банд, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против другого государства».

Таким образом, в международном праве принцип территориальной целостности – это принцип, существующий между государствами и запрещающий государствам захватывать часть территории другого государства. Безусловно, существующие после Второй мировой войны границы не всеми государствами рассматриваются как справедливые, однако пересмотр таких границ может привести лишь к новой войне. Поэтому в международном праве выбор делается в пользу предотвращения войны, даже если это приводит к закреплению устаревших территориальных противоречий между государствами. В послевоенный период в международных отношениях применялся ряд техник, направленных на решение либо смягчение территориальных споров, начиная от добровольной передачи либо обмена территориями, и заканчивая созданием специальных территориальных зон по этническому, политическому, экономическому либо другим признакам, которые, оставаясь в составе одного государства, имели особые отношения с другим государством.

Возвращаясь к Декларации принципов международного права, отметим, что ею признается принцип равноправия и самоопределения народов, и обязанность государств воздерживаться от насильственных действий, которые препятствовали бы праву народов на самоопределение.

В Декларации разъясняется, что все народы имеют право свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие, и что каждое государство должно уважать это право. Каждое государство должно способствовать реализации права народа на самоопределение, в том числе и положить конец колониализму. Именно на окончательный демонтаж системы колониализма был направлен принцип права на самоопределение в смысле Декларации. В частности, ею устанавливается, что создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству либо объединение с ним, или установление любого другого политического статуса, свободно определяемого народом, являются формами проявления права народа на самоопределение. Территории колоний либо прочих не самоуправляемых территорий имеют право на самоопределение.

Казалось бы, из этого следует, что любой народ, который еще имеет свои государства, якобы вправе требовать ее создания. Однако достичь этого на практике невозможно. По данным фундаментального исследования Г. Дойля «Этнические группы в мире» [6], в мире насчитывается более пяти тысяч этнических групп, отделяющих себя от соседей. Есть и более радикальные подсчеты евангелистской организации Джошуа Проджект [7], которая занимается проповедничеством среди малых народов, по которым в мире, с учетом различных методик оценки, можно выделить от 11 до 24 тысяч этничности. Очевидно, что ситуация существования в мире пяти либо даже 24 тысяч государств абсурдна, особенно учитывая то, что многие из этих этнических групп не стремится к созданию собственного государства, либо разделяют территорию с другой этнической группой. Поэтому необходим баланс между правом наций и народов на самоопределение, и принципом территориальной целостности государств, элементарными потребностями международного порядка.

Именно на этот баланс указывает следующий абзац Декларации принципов международного права, согласно которому ничто в приведенных выше пунктах не может толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению либо частичному или полному нарушению территориальной целостности либо политического единства суверенных независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов так, как этот принцип изложен выше, и имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи, весь народ, проживающий на данной территории.

Из этого положения следует два важных вывода. Во-первых, право на самоопределение может реализовываться (и фактически реализуется колоссальным большинством народов мира) в рамках государств, в которых основную этническую группу может составлять другой народ. Во-вторых, таковое государство несет обязательства по отношению к народам, которые живут на ее территории и не имеют собственного государства.

Основные положения относительно конкретного содержания права народов на самоопределение можно найти в Международном пакте о гражданских и политических правах [8], и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года [9]. В отличие от деклараций, являющихся документами мягкого права, и выражающих скорее общую позицию мирового сообщества, пакты являются документами жесткого права, то есть создают конкретные международно-правовые обязательства государств, а для мониторинга их соблюдения в рамках ООН существуют специальные комитеты, которые могут выносить решения о нарушении государствами их обязательств.

Первая статья двух Пактов общая. Согласно ей, все народы имеют право на самоопределение. На основании этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие. Все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами, без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды и международного права. Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования. Все государства, участвующие в настоящем Пакте, в том числе должны в соответствии с положениями Устава ООН поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право.

Поэтому в Пактах не идет речь о самоопределении именно в форме создания собственного государства. Фактически, у народа существует континуум возможностей, на одной стороне которого – признание лишь некоторых прав, например, на сохранение родной культуры, а на другом – полноценное политическое самоопределение.
Вопрос о том, в какой степени народ воспользуется таким континуумом, скорее является политическим, а не правовым, и на него невозможно ответить средствами международного права. Так, рассматривая вопрос о соответствии международному праву односторонней декларации независимости Косово, Международный Суд ООН отказался от ответа на этот вопрос. Он лишь ограничился констатацией того, что в международном праве отсутствует как таковой запрет на провозглашение независимости в одностороннем порядке [10].
Международному праву известны случаи, когда реализация (либо попытка реализации) права на самоопределение становились следствием длительного политического или даже исторического процесса. Собственно, пример Украины можно рассматривать как следствие обретения независимости политическим путем, когда сначала стране удалось добиться формальной независимости как части более широкого союза. Какой бы формальностью ни была независимость Украины в рамках СССР, она позволила ей стать государством-основателем ООН, а в 1991 году получить полную независимость именно через политическое соглашение.

Наиболее известный недавний пример попытки провозглашения независимости через политическое соглашение – референдум о независимости Шотландии, который вполне мог закончиться появлением на карте мира нового государства. Международное право не говорит ничего о таких политических процессах, которые рассматриваются как внутренние дела государств, при условии, если государство не допускает явных и грубых нарушений прав народа, который входит в ее состав. Так, для Испании не существует никаких специфических обязательств по признанию независимости Каталонии, и сложные отношения между центральным правительством в Мадриде и сторонниками независимости в Барселоне никак не мешают Испании быть членом Европейского Союза.

Вопрос о возможности самоопределения не суверенного народа через отделение от территории «материнской» государства, и создание собственного государства, находятся на пересечении международного права и конституционного права. Например, на эту тему довольно пространно высказалась Венецианская комиссия, рассматривая именно вопросы конституционного права, то есть права внутреннего строения государств. Вывод Комиссии [11], сделанный по результатам политических изменений в Европе в 1990-х годах, сопровождавшихся появлением новых государств, и началом их вступления в ЕС, можно подытожить следующим образом. Во-первых, примат имеет концепция территориальной целостности и национального единства, ради которых возможны также ограничения прав человека. Во-вторых, термин «самоопределение» (self-determination) ни в коем случае не тождественен термину «отделение» (secession).

В-третьих, термин «самоопределение» может рассматриваться как часть процесса деколонизации, которая уже практически завершилась, либо как часть права народов самостоятельно определять свой политический статус и цели развития внутри государственных границ (внутреннее самоопределение). Такое внутреннее самоопределение может существовать в форме специальных коллективных прав в культурной сфере, в форме федерализма, регионализма, либо других форм местного самоуправления внутри государства. Толкование права на самоопределение именно как внутреннего права направлено на избежание конфликтов.

С этой позиции очевидно, что в современной Европе право народов на самоопределение не только не тождественно сепаратизму, но прямо его запрещает. В идеале, народы, не имеющие собственного государства, должны иметь собственное политическое представительство не только внутри своего территориального государства, но и на уровне органов Совета Европы и Европейского Союза, что позволит им максимально полно реализовывать свои права, в том числе, и в международных отношениях, то есть пользоваться правом, обычно принадлежащим только государствам.

Подобный подход характерен не только для Европы. Можно вспомнить фундаментальное решение Конституционного суда Квебека о независимости этой франкоязычной канадской провинции [12]. В нем Суд выразил такую известную как в конституционном, так и в международном праве максиму: «Государство, чье правительство представляет весь народ или народы, проживающие на ее территории, на основе равенства и без дискриминации, и уважает принципы самоопределения в своем внутреннем законодательстве, имеет право на сохранение своей территориальной целостности согласно международному праву, и эта территориальная целостность должна уважаться другими государствами. Квебек не подпадает под определение колонизированного или подавленного народа, также нельзя считать, что квебекцам не был предоставлен надлежащий доступ к правительству для продвижения своего политического, экономического, культурного либо социального развития. При таких обстоятельствах «Национальная Ассамблея, законодательный орган или правительство Квебека» не имеют права согласно международному праву начать в одностороннем порядке процедуру отделения Квебека от Канады».

Однако в международном праве все же существует ситуация, когда принцип территориальной целостности может быть ограничен, и часть территории государства может правомерно отделиться от этого государства в одностороннем порядке. Речь идет о так называемой ремедиальной сецессии (remedial secession). Термин «remedial» можно перевести с английского языка как «восстановительный» или «лечебный». Речь идет о ситуации, когда отделение становится единственным способом прекратить ужасающие нарушения международного права и прав человека, которые уже осуществляет государство по отношению к части своего населения, и для прекращения которых не усматривается никаких других возможностей, кроме отделения части территории государства.

Примеры правомерно и полностью завершенной ремедиальнои сецессии в мире можно пересчитать по пальцам одной руки. Это отделение Бангладеш от Пакистана после гражданской войны и геноцида [13] (подчеркнем, что далеко не все ученые соглашаются, что тогда имела место именно ремедиальная сецессия) и отделение Восточного Тимора от Индонезии [14]. Эталонным случаем считается отделения Южного Судана от Судана [15]. В качестве очень спорного примера ремедиальной сецессии можно рассматривать случай Косово.

Так, в Южном Судане сецессия стала следствием процессов деколонизации, продолжавшихся с 1960-х годов. Гражданская война в стране между арабским Севером и нилотским Югом продолжалась с перерывами более тридцати лет. Такое длительное противостояние явно делало невозможным дальнейшее сосуществование двух частей страны, поэтому в 2005 году было заключено соглашение, по которому устанавливался шестилетний переходный период, после которого в 2011 году был проведен успешный референдум о независимости Южного Судана. Эти процессы происходили под контролем ООН и Африканского Союза. И только признание результатов референдума мировым сообществом имело следствием провозглашения независимости Южного Судана.

Сравним это с ситуацией Косово, где Югославия потеряла контроль над регионом в результате внутреннего вооруженного конфликта, завершившегося военным вмешательством иностранных государств. Однако, несмотря на сведения о массовых и грубых нарушений прав человека вовремя этого конфликта, и на переход Косово под управление независимой от Белграда администрации, ООН все же призвала к сохранению территориальной целостности Югославии [16], и вопрос о возможности завершения сецессии Косово находился под вопросом. Провозглашение независимости Косово в 2008 году стало односторонним актом, из-за чего эта территория все еще находится в состоянии непризнания (в том числе и Украиной). Подробнее о международно-правовую проблематике, связанной с сецессией Косово можно узнать здесь [17].

Ремедиальна сецессия рассматривается в международном праве как крайне нежелательный сценарий. Важно, что она ни в коем случае не может происходить под влиянием другого заинтересованного государства, и тем более не может завершаться формальным либо фактическим установлением контроля над отделившейся территорией со стороны другого государства. В таком случае речь идет не о сецессии, а об аннексии, в нарушение принципа территориальной целостности государств. Именно поэтому такие случаи, как турецкая оккупация Северного Кипра, либо оккупация Российской Федерацией Крыма, частей Донецкой и Луганской областей, Приднестровье, частей Грузии, ни при каких обстоятельствах не могут рассматриваться как случаи ремедиальнои сецессии, и представляют собой именно примеры незаконной оккупации.

В качестве предварительного итога, стоит указать, что право народов на самоопределение в международном праве реализуется в рамках существующих государств. Право на отделение от государства в одностороннем порядке возникает либо вследствие внутреннего соглашения с соответствии с конституционным правом государства, или может быть результатом крайне экстремальных обстоятельств, таких как длительная гражданская война или геноцид. Лучшим способом предотвратить это является максимальное соблюдение государством прав всех народов и всех людей, проживающих на его территории.

1. https://www.theworldwar.org/learn/peace/fourteen-points.
2. Treaty of Peace with Germany (Treaty of Versailles). https://www.loc.gov/law/help/us-treaties/bevans/m-ust000002-0043.pdf.
3. Устав Организации Объединённых Наций и Статут Международного Суда.https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_010#Text.
4. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций Принята резолюцией 2625 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 года.https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_569#Text.
5. Определение агрессии. Утверждено резолюцией 3314 (ХХIХ) Генеральной Ассамблеи от 14декабря 1974 года. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_001-74#Text.
6. Doyle R. Ethnic Groups in the World. https://www.scientificamerican.com/magazine/sa/1998/09-01.
7. https://joshuaproject.net/resources/articles/how_many_people_groups_are_there.
8. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права.https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_043#Text.
9. Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права.https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_042#Text.
10. Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect ofKosovo, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 2010, p. 403 https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/141/141-20100722-ADV-01-00-EN.pdf.
11. Self-Determination and Secession in Constitutional Law Report adopted by the Commission at its41th meeting (Venice, 10-11 December 1999).https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-INF(2000)002-e.
12. Reference re Secession of Quebec Collection Supreme Court Judgments, 1998-08-20 Report[1998] 2 SCR 217. https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/1643/index.do.
13. Bangladesh: The Forgotten Genocide. https://sites.uab.edu/humanrights/2017/04/21/bangladesh-forgotten-genocide.
14. J.R. Avgustin. The United Nations and Self-Determination in the Case of EastTimor.https://www.e-ir.info/2020/02/27/the-united-nations-and-self-determination-in-the-case-of-east-timor.
15. Knox C. The Secession of South Sudan: A Case Study in African Sovereignty and InternationalRecognition. An Honors Thesis College of St. Benedict/St. John’s University In Partial Fulfillment of theRequirements for All College Honors and Distinction in the Department of Political Science. May 2012.https://digitalcommons.csbsju.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1001&context=polsci_students.
16. Резолюция 1244 (1999), принятаяСоветомБезопасностинаего 4011-м заседании 10 июня1999 года. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_309#Text.
17. Kosovo: International Law and Recognition A Summary of the Chatham House International LawDiscussion Group meeting held on 22 April 2008.https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/public/Research/International%20Law/il220408.pdf.