Российское обращение в ООН относительно водоснабжения в Крым: правовая оценка

14 сентября Постоянная комиссия по международному сотрудничеству в области прав человека Совета при президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека опубликовала заявление «в связи с ухудшением снабжения пресной воды жителям полуострова Крым» [2]. Данное заявление якобы было направлено Верховному комиссару ООН по правам человека, а также комиссару Совета Европы по правам человека. По сообщениям российских СМИ, данное заявление действительно было направлено в указанные международные структуры [например 3]. Сейчас отсутствует какая-либо информация о получении обращения ООН или Советом Европы, и любой реакции на это обращение. Однако, в связи с ситуацией с поставками воды на оккупированные территории АР Крым и города Севастополь, и угрозы невыполнения Российской Федерацией (РФ) как государством-оккупантом своих обязательств по обеспечению минимального жизненного уровня населения оккупированной территории, стоит рассмотреть аргументы, представленные в обращении с международно-правовой точки зрения. При этом не следует забывать, что сам указанный Совет при президенте РФ является совещательным органом и его обращение не является позицией российского правительства. То есть имеем «полуофициальную» декларацию намерений.

Об этом пишет кандидат юридических наук Алексей Плотников.

В обращении можно выделить две группы аргументов: связанные с заявлениями о якобы нарушении Украиной прав человека; и связанные с заявлениями о якобы нарушении Украиной международных договоров в отношении трансграничных водотоков. Начнем с разбора первого аргумента: о якобы нарушении Украиной прав человека из-за прекращения водоснабжения по Крымскому каналу. В обращении утверждается, что «в международном праве право на воду признано в качестве неотчуждаемых прав человека». При этом, авторы обращения избегают ссылок на какую-либо конкретную договорную или обычную норму международного права, или любое толкование существующей нормы, что позволяло бы сделать вывод, что право на воду является таким отдельным неотчуждаемым правом человека.

В то же время, приведенную в обращении позицию нельзя считать вообще безосновательной. Действительно, Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 28 июля 2010 г. № 64/292 было провозглашено право человека на воду и санитарию [9]. Ранее это право упоминалось в Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин [4] и Конвенции о правах ребенка [5] как часть права на достаточный жизненный уровень. Комитет по экономическим, социальным и культурным правам ООН разъяснил сущность права на воду в Замечании общего порядка № 15 [7]. Данные замечания были разработаны на основании статей 11 и 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах [8],согласно которым государства-участники Пакта признают право каждого на достаточный жизненный уровень и на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья. По мнению Комитета, которое было высказано в Замечаниях, человеческое право на воду включает возможность для каждого получать достаточное количество качественной воды для личных и бытовых нужд. Кроме того, только благодаря воде возможно реализовать некоторые другие права, в частности право на достаточное питание, на здоровье и прочее.

По имеющимся сообщениям, ситуация с обеспечением населения оккупированной АР Крым и города Севастополь ухудшается в связи с засушливым летом 2020 года [1]. В условиях недопущения оккупационными властями на полуостров представителей международных организаций и международных неправительственных правозащитных организаций не возможно точно оценить влияние ограничений водоснабжения на состояние соблюдения прав человека в Крыму. Однако, если предположить, что ситуация в АР Крым и Севастополе уже составляет или потенциально может составлять нарушение права их жителей на воду в значении Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, то возникает проблема ответственности за это нарушение. Данную проблему можно рассматривать в двух аспектах.

С одной стороны, по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, обязанность обеспечения всех предусмотренных Пактом для конкретного человека несет государство, под чьей юрисдикцией этот человек находится. Об этом прямо говорится в вышеупомянутом Замечании общего порядка № 15: «вода и водные ресурсы должны быть доступны всем без дискриминации под юрисдикцией государства». Иначе говоря, Пакт, в том числе, право на воду, имеет экстратерриториальное применения. Это означает, что в случае, если государство осуществляет свою юрисдикцию на территории другого государства, частным случаем чего является военная оккупация, именно то государство, осуществляющее юрисдикцию, должно обеспечить реализацию предусмотренных Пактом права [подробно см. 6]. В случае Крыма это означает, что исключительную ответственность за обеспечение крымчан водой несет РФ.

Сейчас украинская позиция в деле о воде для Крыма однозначно строится на том, что РФ должна поставлять воду для населения полуострова как государство-оккупант. Как представляется, эта позиция является юридически сильной, ведь она строится как на твердо устоявшейся международно-правовой норме об ответственности государства за обеспечение прав человека под его юрисдикцией, так и на нормах международного гуманитарного права. С другой стороны, Украина не может закрывать глаза на позицию РФ, которая потенциально может ссылаться на нарушение Украиной обязанности сотрудничества в обеспечении права на воду. Поэтому вопрос механизмов обеспечения права на воду со стороны оккупационных властей в свете крымской ситуации заслуживает дальнейшего глубокого исследования.

В международном праве не хватает какой-либо заметной практики о праве на воду, и гипотетический спор между РФ и Украиной мог бы начать такую практику. Впрочем вряд ли можно ожидать, что Россия попытается воспользоваться международными юридическими механизмами, чтобы заставить Украину возобновить поставки воды для Крыма, поскольку любое рассмотрение такого дела повлечет за собой вопрос о международно-правовом статусе полуострова. Кроме того, подача соответствующего иска в международный суд непременно потребует тщательной подготовки, в том числе изучение фактической доступности воды в Крыму и его оценку независимыми международными организациями.
Сейчас такая оценка в принципе не может быть проведена в связи с недопущением в Крым любых независимых международных экспертов, в том числе представителей других органов ООН и Совета Европы, в которые направлено российское обращение. Поэтому публикацию российского Совета по правам человека следует рассматривать скорее, как факт политической жизни, и пропагандистское мероприятие нежели как правовую позицию РФ.

Отдельно исследуем якобы нарушение Украиной международно-правовых обязательств в отношении трансграничных водотоков. Приведенный аргумент опирается на статью 2 Конвенции ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, в соответствии с которой стороны «осуществляют все необходимые меры для предотвращения, ограничения и сокращения любого трансграничного воздействия» [10]. В тексте российского заявления, однако, данная формулировка представлена в искаженном виде как «осуществляют все необходимые меры для предотвращения, ограничения и сокращения любого трансграничного воздействия на водотоки, проходящих по их территории». Обращает на себя внимание прибавление к формулировке Конвенции дополнительного словосочетания «на водотоки, проходящих по их территории». Это словосочетание в тексте Конвенции не встречается. Не совсем понятно является ли такое искаженное формулирование следствием технической ошибки, или сознательного желания приспособить текст Конвенции для нужд обращения.

В любом случае, ссылки на Конвенцию вызывают несколько вопросов, главным из которых — вообще ли указанная Конвенция может применяться к ситуации с прекращением подачи воды в Крым через Северо-Крымский канал. Кажется, ничего в Конвенции не исключает искусственные водотоки, такие как каналы, из сферы ее действия, ведь по данному в ней определению, трансграничными водами считаются любые поверхностные или подземные воды, которые пересекают границы между двумя или более государствами или расположенные в таких границах. Более того, каналы прямо упоминаются в подготовленном Европейской экономической комиссией ООН руководстве по применению Конвенции [11]. Впрочем, существует по меньшей мере три соображения, которые приводят к выводу о невозможности применения Конвенции к ситуации с поставками воды в Крым.

Во-первых, целью Конвенции, что следует из ее преамбулы, очевидно является защита трансграничных водотоков и борьба с трансграничным загрязнением. Действительно, в преамбуле упоминается влияние состояния трансграничных водотоков на экономику и благосостояние государств-членов Европы, однако подчеркивается, что вред, о котором идет речь, происходит от загрязнения и выбросов вредных веществ.

Во-вторых, Конвенция является рамочным инструментом [11]. По своей сути, она не может создавать абсолютно четких международных обязательств, а лишь устанавливает общие рамки и возможности для кооперации между государствами-членами.

В-третьих, Конвенция касается исключительно трансграничных вод. Она по определению не может применяться к внутренним водам государства. Территория Херсонской области и АР Крым являются частями территории Украины. Северо-Крымский канал ни на одном своем участке не проходит по территории РФ. Оккупация РФ части территории Украины не влияет на принадлежность этой территории Украине [13; 14]. Таким образом, Конвенция ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер не может применяться к ситуации с прекращением подачи воды по Северо-Крымскому каналу.

Второй документ, на который ссылается Российская Федерация — это Берлинские правила по водным ресурсам 2004 года [12]. Однако, ссылки на них вызывают еще более принципиальные вопросы, чем ссылки на Конвенцию.

Во-первых, Правила не являются международным договором. Это документ, подготовленный Ассоциацией международного права — неправительственной организацией, находящейся в Лондоне. Действительно, речь идет о давней и важной структуре, объединяющую наиболее выдающихся специалистов в области международного права, и имеет консультативный статус при некоторых специализированных органах ООН. Состав комитета Ассоциации, который разработал Берлинские правила, не может не вызывать определенного пиетета. В самих правилах отмечается, что они опосредствуют обычное международное право. Однако, все же следует учитывать, что Правила сами по себе не является договором или обычаем, поэтому не создают обязательств для государств. Более того, спорным представляется и вопрос об отражении в Правилах норм обычного права, ведь даже не все члены комитета по водным ресурсам Ассоциации согласились с их текстом.

Во-вторых, авторы российского обращения ссылаются на статью 16 Правил, согласно которой «бассейновые государства, при управлении водами международного водосборного бассейна, содержатся и предотвращают действиям или бездействию в пределах своей территории, что могут нанести значительный вред другому бассейновому государству, с должным учетом права каждого бассейнового государства на справедливое и разумное использование вод». Формулировка статьи немедленно вызывает вопрос о возможности ее применения в ситуации относительно Северо-Крымского канала, ведь в статье говорится о международном водосборном бассейне, деятельность в котором одного государства может нанести вред другому государству. Поэтому применение Правил опять же влечет вопрос о территориальной принадлежности Крыма.

В-третьих, даже если толковать формулировку статьи таким образом, что вред может быть нанесен одним государством другому государству независимо от факта оккупации последней территории другого государства, следует задать вопрос, может ли Украина считаться бассейновым государством для Северокрымского канала. Согласно формулировкам, приведенных в статье 3 Правил, бассейновое государство — это государство, территория которого включает в себя любую часть международного водосборного бассейна. Водосборный бассейн означает пространство, которое определяется географическими границами системы взаимосвязанных вод, поверхностные воды которого обычно разделяют общий конечный пункт. Международный водосборный бассейн — это водосборный бассейн, охватывающий два или более государства.

Даже если не касаться определения международного водосборного бассейна, что перечеркивает предположение о возможности нанесения вреда в смысле Берлинских правил государством-сувереном государству-оккупанта остается вопрос, можно ли считать Северо-Крымский канал частью водосборного бассейна. Канал направлен на то, чтобы отвести часть вод из Днепра для хозяйственных нужд. Он не собирает воду к Днепру, и не имеет с Днепром общего конечного пункта. Определение речного бассейна, например данное Европейским агентством окружающей среды, указывает на то, что к бассейну относятся воды, которые текут в реку, а не те, что выходят из реки [15]. Безусловно, толкование соответствующей нормы требует дальнейшего исследования, однако рассмотрение формулировки статьи prima facie не позволяет сделать вывод о принадлежности Северокрымского канала к бассейну Днепра. Поэтому и определение статьи 16 Правил не может применяться к нему.

Наконец, следует указать на еще одну проблему с заявлением российского Совета по правам человека. Оно направлено в международные структуры, задачей которых является защита прав человека. Обращение к ним с вопросом о якобы нарушении права на воду как права человека можно объяснить. Однако, эти структуры никак не могут рассматривать вопрос о якобы нарушении Украиной своих обязательств по международным водотокам. В случае, если РФ решит добиваться выполнения Украиной ее якобы нарушенных международных обязательств по водотокам, ей следует воспользоваться предусмотренным Конвенцией 1992 года механизмом арбитража. Ни Украина, ни РФ не сделала оговорок о возможности применения такого арбитража при подписании Конвенции, поэтому этот способ разрешения споров открыт для РФ. Поскольку ничего неизвестно о подготовке РФ такого арбитражного разбирательства, публикацию российского Совета по правам человека следует рассматривать и по вопросам трансграничных водотоков как факт политической жизни, а не как правовую позицию.

1. Аксельрод Д. Посуха в Криму: як півострів виживає в умовах гострого дефіциту води.https://www.bbc.com/ukrainian/features-54080043.
2. Заявление Постоянной комиссии по международному сотрудничеству в области правчеловека в связи с ухудшением снабжения пресной водой жителей полуострова Крым.http://www.president-sovet.ru/members/blogs/post/4493/?fbclid=IwAR3_D95Mgy1DMNkmWQS4rBNa3oTKHj4JIfOIH-oZHSmhCzjoUO_thr7DvHA.
3. СПЧ обратился в ООН и Совет Европы из-за прекращения водоснабжения Крыма.https://www.interfax.ru/russia/726900.
4. Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, 1979.https://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/econvention.htm.
5. Convention on the Rights of the Child.https://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/CRC.aspx.
6. Coomans F. The Extraterritorial Scope of the International Covenant on Economic, Socialand Cultural Rights in the Work of the United Nations Committee on Economic, Social and CulturalRights. Human Rights Law Review, 2011, No 11:1. P. 1-35.
7. General Comment No. 15: The Right to Water (Arts. 11 and 12 of the Covenant).https://www.refworld.org/docid/4538838d11.html.
8. International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 1966.https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/cescr.aspx.
9. Resolution adopted by the General Assembly on 28 July 2010 64/292. The human right towater and sanitation. https://undocs.org/en/A/RES/64/292.
10. Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes.Helsinki, 17 March 1992. https://treaties.un.org/doc/Treaties/1992/03/19920317%2005-46%20AM/Ch_XXVII_05p.pdf.
11. Guide to Implementing The Water Convention.https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/water/publications/WAT_Guide_to_implementing_Convention/ECE_MP.WAT_39_Guide_to_implementing_water_convention_small_size_ENG.pdf.
12. International Law Association. Berlin Conference (2004). Berlin Rules on Water Resources.http://www.cawater-info.net/library/eng/l/berlin_rules.pdf.
13. UNGA Res. 68/262. Territorial integrity of Ukraine. https://undocs.org/A/RES/68/262/
14. UNGA Res. 73/263. Situation of human rights in the Autonomous Republic of Crimea and the cityof Sevastopol, Ukraine. https://undocs.org/en/A/RES/73/263.
15. https://www.eea.europa.eu/archived/archived-content-water-topic/wise-help-centre/glossary-definitions/river-basin.