Состояние и перспективы развития организационного, правового, кадрового, материального обеспечения морского сектора Украины пока обусловлены рядом факторов, ключевыми из которых являются постсоветская природа власти, экономики и общества, географическое положение Украины, а также ее вовлечение в межгосударственный конфликт, который привел к оккупации агрессором ряда приморских территорий (АР Крым, Севастополь, юго-восток Донецкой области), к эффективному контролю России над почти всеми украинскими водами Азовского моря, Керченского пролива, большинством украинской акватории Черного моря.
Об этом пишет профессор Борис Бабин.
Низкое внимание исследователей к проблемам морского сектора увязана с общим низким уровнем осознания властью и обществом природы процессов в отечественном морском хозяйстве. Немногочисленные исследования экономистов, управленцев, специалистов технических отраслей и юристов, сконцентрированных на базе учебных и исследовательских учреждений Одессы, Николаева, Севастополя, Керчи, Бердянска до начала российской агрессии традиционно носили фрагментарный или описательный характер, проводились специалистами, которые сформировали свой опыт в советский период. Более того, с 2014 года общего объективного анализа состояния морского сектора Украины как минимум в открытых научных или экспертных источниках не проводилось вообще, что повышает актуальность исследования.
Морской сектор Украины по собственной инфраструктуре сформировался во второй половине ХХ в. и был ориентирован на решение ряда стратегических задач СССР. Прежде всего это обеспечение полного военного доминирования в Черном море, советской агрессии на море в регионе Средиземного, Красного морей, противодействие флотам НАТО в этих акваториях. Основой такой политики служили объекты морской инфраструктуры Крыма. В рамках этого стратегического измерения следует оценивать и меры обеспечения советского ВМФ кораблями, включая с авианосными, а также корветами, вспомогательными суднами, оборудованием через работу судостроительных заводов Керчи, Феодосии, Николаева; кадровое обеспечение ВМФ учебными заведениями Севастополя и Киева.
Другим стратегическим направлением советской морской политики в Украине было максимальное наращивание тоннажа государственного торгового флота собственного и иностранного строительства для массового привлечения его в мировое судоходство, а также обеспечение его кадрами. Это позволяло решать стратегическую задачу массового перебрасывания вооруженных сил и средств в условиях глобального конфликта этим флотом двойного назначения и одновременно тактически придавало СССР в мирное время возможности обеспечивать собственный экспорт и импорт без иностранного фрахта, придавало огромные валютные поступления за перевозку грузов третьих стран. Глобальный торговый флот базировался на группу портов «Большой Одессы», где для него было перестроено два новых мощных порта, Ильичевск и Южный. Кадровое обеспечение этого флота осуществлялось высшими и средними учебными заведениями практически всех приморских городов Украины.
К тактическим задачам морского сектора того времени следует отнести обеспечение полного цикла дунайского судоходства, с судостроением, судоремонтом, через группу портов Рени, Измаил, Килия; обеспечение полного цикла океанического рыболовства в Атлантике и Антарктике, с подготовкой кадров и судоремонтом, через порты Севастополя и Ильичевска; обеспечение металлургического производства на линии Мариуполь-Керчь; экспортно-импортные операции для нужд регионального и республиканского хозяйства (все порты) паромное железнодорожное грузовое сообщение на Черном море; также обеспечение бассейнового рыболовства, добычи нефтегазопродуктов (Черноморнефтегаз), песка (Каркинитский залив), водорослей на шельфе (филофорные поля Зернова) пассажирские и рекреационные перевозки между советскими портами Черного и Азовского морей.
Специфика управления морским сектором до 1991 года заключалась в его общесоюзном характере. Республиканские органы власти УССР к этим процессам привлекались факультативно и не имели соответствующего опыта управления и специалистов. Региональные и местные исполнители, морские предприятия, учреждения и организации на территории Украины были подчинены непосредственно союзным министерствам и хозяйственным объединениям.
Таким образом с 1991 года Украина получила морской сектор, обе стратегические задачи которого объективно не соответствовали национальным интересам, система управления которых не находилась под контролем Киева и не была в целом лояльной к отечественной суверенной политике. Это обусловило в первую очередь коллапс стратегического торгового советского флота, установление контроля Украины над суднами которое приводило к их быстрому отчуждению. Также это обусловило последовательные действия РФ, начиная с 1992г., относительно сохранения контроля над бывшим Черноморским флотом ВМФ СССР и за его базами, а также над предприятиями судостроения и судоремонта.
В то же время Украина продолжила реализацию вышеуказанных тактических задач морского сектора, одно из которых, а именно экспортно-импортные операции для нужд украинской экономики, стало для нашего государства стратегическим. Продолжение обеспечения бассейнового рыболовства, добычи нефтегазопродуктов и песка, дунайского судоходства носило устойчивый характер, бассейновые паромные перевозки получили диверсификации. В то же время пассажирские бассейновые перевозки и каботажное обеспечение металлургического производства было свернуто, а система океанического рыболовства постепенно деградировала.
Система подготовки кадров торгового флота была сохранена и получила новое развитие через привлечение украинских моряков на мировой рынок судоходства, где они получили конкурентные преимущества в виде оптимального баланса стоимости труда и квалификации. Система судостроения и судоремонта была в целом сохранена путем привлечения иностранных немилитарних заказов. В то же время осталась до сих пор нерешенная проблема массовой нелояльности постсоветского управленческого персонала морского сектора национальным интересам Украины.
Географические и геополитические проблемы морского сектора Украины объективно обусловлены прежде всего выходом Украины на отдаленные от основных экономически важных регионов Мирового океана полузамкнутые моря небольшой площади с ограниченными минеральными и биологическими ресурсами, ограниченным транзитным потенциалом страны. Ключевым вызовом для Украины с 1991 г. остается стремление РФ восстановить полный контроль над морским сектором Украины и вернуться, с его использованием, к реализации собственной стратегической цели на южном направлении в рамках глобальной агрессии против стран цивилизованного мира. Одним из средств реализации РФ этой цели стала не урегулированность границ и режимов смежных акваторий Азовского, Черного морей и Керченского пролива, а также пребывание в Украине постсоветского военно-морского контингента и многочисленных агентов влияния.
С другими черноморскими странами Украине удалось найти баланс интересов. В частности, был решен вопрос смежных акваторий с Румынией, путем принятия в 2009 г. решения Международного суда ООН (процесс был инициирован румынской стороной). Украина 30 мая 1994 г. подписала межправительственные соглашения с Турцией о границе континентального шельфа в Черном море и о границе экономических (морских) зон, которые должны совпадать с советско-турецким разграничением, но эти договоры до сих пор не являются ратифицированными сторонами. В то же время Украина окончательно не урегулировала собственные отношения с Молдовой по вопросам транзита грузов в дунайские порты, разграничение возле порта Джурджулешты, а с Румынией по вопросам судоходной эксплуатации устья Дуная.
Украина к началу оккупации Крыма не урегулировала с РФ ни режим пользования Керченским проливом, ни линию разграничения (границы) на акваториях этого пролива и Черного и Азовского морей. В то же время под давлением РФ было заключено двустороннее соглашение 2003 г. про «исторические воды» Азовского моря и Керченского пролива и основы режима пользования Азовским морем. Ранее, в 1993 г., двумя государствами был заключен межведомственный договор по вопросам рыболовства в Азовском море, а на развитие Соглашения 2003 г. было заключено соглашение 2012 г. о мерах по обеспечению безопасности мореплавания в Азовском море и Керченском проливе. Украина и РФ, начиная с 1997 г. укладывали, а в следующем продолжали действие ряда соглашений, касающихся пребывания Черноморского флота РФ в Крыму.
Украина приняла определенные меры по интеграции собственного морского сектора в мировое хозяйство и является членом ряда универсальных договоров морского права, таких как «конституция океанов», Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., ратифицированная в 1999 г. и «три столба судоходства» — Международная конвенция о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 г. (присоединение с 1996 г.), Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов (присоединение с 1993 г.) и Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (правопреемство ратификации СССР). В то же время Украина не присоединилась к Конвенции о труде в морском судоходстве 2006 г. и остается единственной европейской морской державой, которая не участвует в Парижском меморандуме о взаимопонимании относительно контроля судов государством порта (Paris MOU) 1982 г. Это существенно снижает конкурентоспособность украинских моряков и украинских портов на мировом рынке.
После начала оккупации Крыма, установление РФ эффективного контроля над подавляющим большинством украинских морских пространств, над объектами морского сектора в Крыму и на шельфе Черного моря Украина фактически потеряла собственные ВМС и находится в условиях полного контроля РФ за судозаходами в порты Бердянска и Мариуполя и азовским рыболовством, частичного контроля РФ за черноморским судоходством и рыболовством Украины. Указанная ситуация отражена в актах международных организаций, таких как резолюции ГА ООН «Территориальная целостность Украины» от 27 марта 2014 г. 68/262, и «Проблема милитаризации АР Крым и города Севастополя, Украины, а также районов Черного и Азовского морей» 73 / 194 от 17 декабря 2018 г., 74/17 от 9 декабря 2019 г., резолюция Парламентской ассамблеи ОБСЕ 2019 г. «Милитаризация Российской Федерацией временно оккупированных АР Крым и города Севастополя, Украины, Черного и Азовского морей».
Парадоксально, но при таких условиях Украина не приняла системных мер по пересмотру договорной базы с РФ по вопросам морского хозяйства. При этом с 2015 г. Украина вела с РФ переговоры относительно нарушения последней своих обязательств в сфере морского права, а в последующем в международном арбитраже было возбуждено дело № 2017-06 по применению Конвенции ООН с морского права 1982 г. «Спор о правах прибрежных государств в Черном море, Азовском море и Керченском проливе (Украина против России)», в котором окончательного решения еще нет. Позиции сторон до 2019 г. были конфиденциальными, но потом арбитраж обнародовал и 21 февраля 2020 г. одобрил постановление о предыдущих возражений РФ о приемлемости дела. Поскольку Украина поставила свои требования в арбитраж в увязке с собственным суверенитетом над Крымом арбитраж отказался рассматривать ключевые составляющие этого дела, которые производные от «территориального спора».
Керченской инцидент с захватом в ноябре 2018 г. трех кораблей ВМС Украины в Черном море привел не только к объявление военного положения на море, но и к другому межгосударственному делу против РФ. Относительно его первой составляющей Международный трибунал по морскому праву в деле № 26 вынес в мае 2019 г. решение об освобождении кораблей и экипажей, затем дело было передано в вышеуказанный арбитраж для решения по существу по делу № 2019-28.
Также определенной реакцией Украины на притеснения ее суверенных прав на морские простоты стало включение ряда субъектов морского хозяйства РФ в санкционные списки указами Президента и о задержании в рамках уголовных производств ряда торговых судов, которые были привлечены в крымское судоходство. Также приказом Министерства инфраструктуры Украины 2014 г. № 255 были закрыты морские торговые порты в Крыму (Евпатория, Керчь, Севастополь, Феодосия, Ялта), а правительственным постановлением 2016г. № 263 — Севастопольский и Керченский рыбный порт. Распоряжением правительства 2015 г.№ 415-р крымские порты были исключены из правительственного Перечня морских портов Украины, открытых для захода иностранных судов.
Впрочем, системных изменений морского законодательства Украины, системы управления или хозяйства в морском секторе российская агрессия на море не обусловила, основными составляющими реагирования на соответствующие притеснения прав остаются прежде всего парламентские акты или заявления общественных структур.
Ключевыми актами законодательства Украины по вопросам морского хозяйства является Водный кодекс Украины 1995г., Кодекс торгового мореплавания Украины (КТМ) 1995г., Закон «О транспорте» 1994 г., закон «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины»1995 г., закон «О рыбе, других водных живых ресурсах и пищевой продукции из них» 2003г.,закон «О рыбном хозяйстве, промышленном рыболовстве и охране водных биоресурсов» 2011г., закон «О морских портах Украины» 2012 г. При этом в Украине вообще отсутствуют законы о территориальном море и континентальном шельфе, а проект закона о внутреннем водном транспорте не одобрен с 1991 г. и до сих пор находится на парламентских чтениях.
С подзаконных актов стоит обратить внимание на Морскую доктрину Украины на период до 2035 года, одобренной Кабинетом Министров Украины (КМУ) в 2009г., в редакции 2018 г. Новая редакция доктрины в целом верно характеризует негативные факторы морского сектора, документ определяет основными векторами улучшение ситуации развитие портового хозяйства, развитие судостроения, развитие рыбного хозяйства, совершенствование добычи углеводородов, восстановление ВМС и развитие приморских регионов.
В то же время предложенные подходы не направлены на решение проблем сокращения тоннажа национального торгового флота и защиты прав украинских моряков, вовлеченных в глобальное торговое мореплавание. Также Морская доктрина носит декларативный характер, не содержит систем конкретных мероприятий, этапов осуществления, определенных источников реализации и исполнителей. Кроме того, подходы по добыче углеводородов и рыболовства в условиях контроля РФ над большинством морских пространств Украины сейчас являются утопическими. Также судостроение в условиях рыночной экономики почти не связано с имеющимся тоннажем национального флота, на который на самом деле влияют налоговые режимы и уровень прозрачности и эффективности национальных механизмов регистрации судов и контроля за их деятельностью.
Более конкретными по содержанию и мерами следует считать Стратегию и План мероприятий по имплементации положений директив и регламентов ЕС в сфере международного морского и внутреннего водного транспорта, одобренные распоряжением КМУ 2017 г. № 747-р, направленные на реализацию в морском секторе предписаний Соглашения об ассоциации Украина с ЕС.
Среди правительственных актов для морского сектора также определенную роль играют предписания Стратегии развития морских портов Украины на период до 2038 года утвержденной распоряжением КМУ 2013 г. № 548-р. Стратегия в целом верно описывает ключевые проблемы портовой отрасли, устанавливает ориентиры дальнейшего развития. В тоже время этот документ, даже с последующими изменениями 2017 и 2019 г., не учитывает ситуации оккупированного Крыма. Основным исполнителем Стратегии, за собственные и привлеченные средства определяется государственное предприятие «Администрация морских портов Украины» (АМПУ). Также в 2013 г. постановлением № 495 КМУ утвердил Порядок открытия и закрытия морских портов.
Правительственными актами в Украине также было утверждено Порядок ведения Государственного судового реестра Украины и Судовой книги Украины (постановление 1997 г.№ 1069), Лицензионные условия осуществления хозяйственной деятельности по перевозке пассажиров, опасных грузов и опасных отходов речным, морским транспортом (постановление2015 г. № 1186) регламентировано систему поиска и спасения на море (постановление 2016 г.№ 158), основы проверки состояния морской воды и проведение их анализа (постановление2019 г. № 828), выдачи удостоверения личности моряка (постановление 2020 г. № 174).
На ведомственном уровне основные функции управления, регулирования и контроля в морском секторе Украины осуществляет Министерство инфраструктуры Украины (МИУ), которому подчинены Государственная служба морского и речного транспорта Украины (Морская администрация), АМПУ (вместе с филиалом «Дельта-лоцман»), казенное предприятие «Морская поисково-спасательная служба» (МПРС). Морской администрации подчинено государственное учреждение «Госгидрография», Инспекция по вопросам подготовки и дипломирования моряков и государственное предприятие «Классификационное общество Регистр судоходства Украины». Деятельность этого сектора государственного управления и соответственно портовое хозяйство Украины, государственная регистрация и контроль государства флага и порта, предоставление административных услуг обеспечивается именно МИУ.
Среди прочего приказами профильного министерства были утверждены Положение о системе управления безопасностью судоходства на морском и речном транспорте (приказ 2003 г. №904), Правила контроля судов с целью обеспечения безопасности мореплавания (приказ 2004 г.№ 545), Правила оформления грузовых перевозочных документов на перевозки морским транспортом (приказ 2004 г. № 1098), Положения о классификации, порядке расследования и учета аварийных морских происшествий с судами (приказ 2006 г. № 516), Положение о рабочем времени и времени отдыха плавающего состава морского и речного транспорта Украины (приказ 2012 г. № 135), Порядок организации охраны морских и речных портов (приказ 2013 г. № 198), Положение о морских лоцманов (приказ 2013 г. № 292), Порядок взимания и размеры ставок портовых сборов, порядок учета и использования средств от портовых сборов (приказ 2013 г. № 316), Правила предоставления услуг в морских портах Украины (приказ 2013 г. № 348), Порядок оформления прихода суден в морской порт, предоставление разрешения на выход судов в море и оформление выхода судов из морского порта (приказ 2013 г. № 430), Порядок предоставления услуг по обеспечению проведения аварийно-спасательных работ (приказ 2013 г. № 505), Положения о капитане морского порта и служба капитана морского порта 2013 г, в редакции приказа 2019 № 266), Положение о звании лиц командного состава морских судов и порядок их присвоения (приказ 2013 г. № 567), порядок подтверждения квалификации и дипломирования лиц командного состава судов и судовой команды морских судов (приказ 2013 г. № 813), Тарифы на услуги по обеспечению лоцманской проводки судов и Тарифы на услуги по регулированию движения судов (приказы2013 г. № 965 и № 966), Порядок определения минимального состава экипажа судна ( приказ2014 г. № 575), Положение о Национальном центре дальней идентификации и контроля местонахождения судов (приказ 2015 г. № 379) и др.
Итак из приведенного массива актов несложно понять, что основной акцент государственного регулирования морского сектора в Украине происходит именно в измерении определения контролирующих функций государства порта, нынешние управленческие механизмы были введены в 2012 году и получили тщательное организационное и материальное обеспечение в 2013 г. в рамках образования АМПУ и формирования нормативной базы. При этом введенные ранее механизмы контроля государства флага теряют для власти актуальность и интерес из-за постепенного исчезновения торгового флота национальной регистрации. Впрочем можно наблюдать некоторое оживление в 2018-2019 гг. отечественных управленческих структур по таким прикладным вопросам как выдача квалификационных документов морякам и переподчинение капитанов портов с АМПУ к Морской администрации.
Приведенное доказывает что для отечественной системы управления морским сектором характерна чрезмерная зарегулированность и ограниченность легальной транспортной деятельности для частного бизнеса. Это обусловлено постсоветским подходом к регистрации судов, до сих пор определенным КТМ, крайне широкой дискреции власти в сфере лицензирования и разрешений, незащищенностью и ограниченностью возможностей частного инвестора в условиях монополизации портовой отрасли АМПУ. Дополнительное давление на морской сектор составляют механизмы «экологического контроля» за деятельностью судов, деятельность правоохранительных органов, Национальной полиции и СБУ, с «противодействия экономической преступности». Все указанные факторы оказывают коррупционное давление на морской бизнес чрезмерным, а ведение его деятельности по свойственным цивилизованным странам мира — невозможно.
Указанные тенденции свидетельствуют, что власть Украины пока концентрирует собственные усилия на реализации функций контроля государства порта, при отсутствии предмета (а именно торгового флота национальной регистрации) для контроля государства флага, и ограниченности возможностей выполнения контроля прибрежного государства по большинству собственных акваторий, захваченных РФ. Примером даже в прилегающих к материковой Украины морских участках практически не выполняют собственные функции «Госгидрография» и МПРС.
Другим постсоветским феноменом является отнесение вопросов деятельности рыболовного флота к другому министерству, которому подчинено Государственное агентство рыбного хозяйства Украины. При этом деятельность морских рыбных портов и рыбного флота регламентирована не актами МИУ, а отдельными многочисленными приказами Министерства аграрной политики и продовольствия Украины практическое значение которых минимизировано из-за сокращенного количества крупнотоннажных рыболовных судов под флагом Украины. Уровень регуляторного давления на субъекты хозяйствования в сфере морского рыболовства являются еще более мощным из-за контроля в сфере квот, времени и орудий лова биологических ресурсов. Указанное приводит к многочисленным коррупционным скандалам, связанных с деятельностью Госрыбагенства. При тех же условиях эскалация напряженности в рамках межгосударственного конфликта с РФ привела к существенному сокращению вылова рыбы в Азовском море рыбаками подконтрольной территории Украины (с30 тыс. тонн в 2015 г. до 16 тыс. тонн в 2019 году., письмо 2020 г. № 2 9.1-17 / 4458-20).
При таких условиях кадровое обеспечение органов управления морским сектором является непоследовательным, а ключевым фактическим требованием для соответствующих управленцев остается возможность развития или участия определенных схем. Указанная тенденция публично отображается СМИ в ряде негативных организационных и откровенно противоправных эпизодах.
Кроме того политика Украины по охране и обороне морских пространств в нынешних условиях, возложена на ВМС Вооруженных Сил Украины и Государственную пограничную службу Украины (ГПСУ) очевидно не является вполне сформулированной. Одним из документов, которой отражает возможные направления работы в этой сфере, является решение СНБО Украины от 12октября 2018 г. «О неотложных мерах по защите национальных интересов на Юге и Востоке Украины, в Черном и Азовском морях и Керченском проливе».
Из практических шагов оборонно-безопасного направления на море следует отнести начало обустройства базы ВМС ВСУ в Бердянске, получение ВМС ВСУ двух патрульных кораблей типа «Айленд» в 2019 году., разработку ракетных комплексов для поражения морских целей и проведение совместных учений с ВМС стран НАТО. В то же время пока несопоставимыми являются не только силы и средства ВМС ВСУ и силы РФ на море, но и динамика их количественного и качественного наращивания.
ГПСУ в 2014 г. сохранила большинство собственного корабельно-катерного состава, и сейчас активнее, чем ВМС ВСУ обрабатывает его восстановление. В 2018 г. ГПСУ организационно усилила собственные мощности на море, восстановив для деятельности Морской охраны отдельное региональное управление с Одесским, Мариупольским и Измаильским отрядами. В тоже время реальные возможности ГПСУ непосредственно на морских акваториях ограничены, о чем в частности свидетельствует составление с 2014 г. ее должностными лицами только трех протоколов о нарушении закона «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины»(письмо № 42М-163 2020).
Таким образом национальная политика Украины в морском секторе остается фрагментарной, уязвимой для безопасных, экономических и коррупционных рисков. Это негативно влияет на перспективы деоккупации Крыма, поэтому такая политика требует усовершенствование.
