Крымскотатарское дело перед Международным Судом ООН

С начала вооруженного конфликта между Украиной и Российской Федерацией в 2014 году Украина осуществила немало шагов, чтобы обжаловать действия России по международно-правовым основаниям. Как хорошо показали некоторые украинские исследователи, конфликт принял форму российских боевых действий (warfare) против украинских правовых действий (lawfare) [1]. Хотя российская военная мощь значительно превосходит украинской, в сфере международного права Россия оказалась в невыгодной ситуации. С начала конфликта правительство Украины заняло атакующую позицию, оспаривая действия России во всех доступных международных судах. Ни один из них не имеет полномочий чтобы закончить конфликт, но международные суды могут решать смежные правовые вопросы. Одним из таких вопросов является этническая дискриминация крымских татар оккупационными властями.
Об этом пишет кандидат юридических наук Алексей Плотников.

В сложной политической и правовой обстановке, возникшей в 2014 году, наиболее очевидным вариантом Украине было представить дело в Международный Суд ООН — судебный орган, который призван решать любой вопрос международного права и наделен полномочиями назначать компенсации. Проблемным аспектом такого обращения было определение его правовой основы. Действия России по отношению к Украине были нарушением многочисленных международных договоров и обычаев, однако юрисдикция МС является исключительно консенсуальной, где согласие можно выразить или путем объявления признания юрисдикции МС во всех случаях, или специальным соглашением между сторонами относительно предоставления определенного спора в Мировой суд, либо путем подписания международного договора, устанавливающего обязательную юрисдикцию МС ООН во всех вопросах, связанных с этим договором. Россия не признавала юрисдикцию Суда во всех случаях и явно не выражала желания заключать с Украиной специальное соглашение.

Единственным вариантом для Украины стало выявить договор, так или иначе связанный с конфликтом, который действует между обеими сторонами, который предусматривает обязательную юрисдикцию Суда ООН, и по которому Россия не сделала оговорку о признании юрисдикции. Можно было определить только два таких договора: Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма и Международную конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (КЗРД). Такой выбор правовых оснований для иска может показаться странным для случая нарушения основ международного права, включая сам Устав ООН, однако никакие претензии, основанные на других договорах, кроме указанных двух, не подходят для Международного Суда с точки зрения юрисдикции.

Претензия в рамках КЗРД неизбежно вызвала вопросы крымских татар, которые наряду с украинцами стали наиболее дискриминированной этнической группой на частях украинской территории, подконтрольной России. Украина была первым государством, которое подало заявление в МС ООН о нарушениях КЗРД. В 2008 году Грузия применила аналогичную стратегию против российской оккупации Абхазии и Южной Осетии. Дело Грузии, однако, потерпело неудачу в Международном Суде из-за юрисдикционных причин. Вслед за Грузией [2,с. 2] Украина, вероятно, столкнется с аналогичными юрисдикционными проблемами, как и те, которые упустили предварительное грузинское заявление.

Россия выдвинула четыре предварительных возражения против юрисдикции МС ООН в заявлении Грузии: а) отсутствие спора на основании КЗРД; б) невыполнение Грузией процедурных предпосылок для применения Конвенции, а именно условий для принятия усилий для разрешения спора во внесудебном порядке; в) отсутствие пространственной юрисдикции (ratione loci) г) отсутствие временной юрисдикции (ratione temporis). Россия охарактеризовала это дело как «искусственное», заявила, что Грузия никогда не пыталась обратиться к другим международным органам или не пыталась договориться об этом в своих двусторонних контактах с Россией, и настоящий спор по делу был вызван «незаконным применением силы Грузией» [3].

В своем решении о приемлемости МС ООН рассмотрел два возражения. Во-первых, было установлено, что существует достаточно доказательств, подтверждающих, что спор между сторонами существует, и Грузия заявила о нарушении КЗРД на различных международных форумах, включая Генеральную Ассамблею ООН и Совет Безопасности, а также в двусторонних контактах между сторонами. Соответственно, Суд отклонил первое предварительное возражение. Что касается второго возражения, Суд установил, что Грузия не сдержала процедуры предварительного урегулирования и не использовала никаких механизмов разрешения споров, альтернативных МС ООН, и поэтому поддержал второе предварительное возражение России и установил, что ему не хватает юрисдикции слушать дело по существу. [4].

Украина не скрывала, что собирается подать заявление в Международный Суд ООН на основании Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. В своих заявлениях украинские чиновники (в частности министр юстиции) заявляли, что стремятся соблюдать требования о проведении предварительных переговоров, установленной статьей 22 КЗРД. В отличие от Грузии, которая подала заявление в МС ООН через четыре дня после того, как российские войска открыто вторглись на ее территорию, хладнокровная подготовка Украины заняла почти три года, причем было сделано много усилий для сбора доказательств нежелания Россией вести переговоры. Лишь после трех неудачных раундов переговоров 16 января 2017 года Украина возбудила производство по делу. В свою очередь, позиция России была слабее, чем в грузинском деле с самого начала, так как возможное пространственное и временное ограничение юрисдикции не имело значения ab initio (все факты, связанные со спором, имели место, когда КЗРД действовала для обеих сторон, и Россия скорее проиграла бы дело, чем согласилась, что Крым не является ее территорией).

Формулировки, которые Украина использовала в своем обращении, далеки от сдержанности. Отношение России к крымским татарам и украинцам в Крыму характеризуется как «коллективное наказание против этих общин за их отказ принять незаконную оккупацию …широкая кампания культурного стирания из-за дискриминации». В соответствии с широко сформулированных Украиной требований, нарушение КЗРД относительно крымских татар со стороны России приняло форму:
(A) систематическая дискриминация крымскотатарской и украинской общины в Крыму и государственная политика культурного стирания непокорных групп, которые воспринимаются как противники оккупационного режима;
(B) проведение незаконного референдума в атмосфере насилия и запугивания в отношении нерусских этнических групп без каких-либо усилий отыскать Консенсуальное и всеобъемлющее решение, которое защищало бы эти группы, лишение их защиты украинского права и подверженности доминированию России;
(C) подавление политического и культурного самовыражения крымскотатарской идентичности, в том числе путем преследования крымскотатарских лидеров и запрета Меджлиса крымскотатарского народа,
(D) предотвращение собраний крымских татар для празднования и чествования важных культурных событий;
(E) внедрение и терпимости кампании исчезновений и убийств крымских татар,
(F) ущемление крымскотатарского сообщества путем произвольных обысков и задержаний;
(G) принуждение к молчанию крымскотатарских СМИ;
(H) подавление образования на крымскотатарском языке и закрытие учебных заведений общины.
Подобные нарушения, как утверждалось, были совершены и в отношении этнических украинцев [5].
Эта обширная цитата из предоставления Украины необходима для понимания всестороннего характера украинской претензии. За исключением, возможно, только эксплуатации природных ресурсов, описывается каждая возможная жалоба дискриминированной коренной общины против доминирующей власти. Можно ожидать, что Всемирный суд рассмотрит каждую или, по крайней мере, большую часть этих заявлений по существу.

Рядом с заявлением о возбуждении производства, Украина подала ходатайство о временных мерах. В нем ситуация в рамках КЗРД была охарактеризована как неотложная за «продолжающуюся и непрерывную» «политику культурного стирания из-за дискриминации» крымскотатарских и этнических украинских общин. Согласно предоставлению Украины, «существует значительный риск, что российская политика в отношении стирания их культурной идентичности будет успешной», и поэтому Украина просила Суд приказать Российской Федерации воздерживаться от расовой дискриминации лиц, групп и учреждений на оккупированных территориях Украины, прекратить и отказаться от любых актов подавления прав крымскотатарского народа, включая приостановление действия указа о запрете Меджлиса, принять меры по прекращению насильственных исчезновений крымских татар и расследование этих исчезновений [6]. 19 апреля 2019 года Суд удовлетворил запрос Украины относительно временных мер, установив, что он обладает юрисдикцией и что эти права могут претерпеть непоправимый вред [7]. Это, однако, не дает оснований однозначно говорить о будущих выводах Суда относительно юрисдикции и сути. Достаточно сказать, что подобный приказ по делу Грузии не помешал Суду признать, что он не имеет юрисдикции. Кроме того, приказ суда о применении предварительных мер так и не имел практического влияния на ситуацию на местах.

Первый большой судебный поединок в деле, где стороны обнаружили суть своих аргументов, состоялся вокруг вопроса о юрисдикции и предыдущих возражений. Меморандум Украины, представленный 12 июня 2018 года, содержал обильное описание того, что Украина считает подтверждением расовой дискриминации в Крыму, однако для дела было важно доказать, что ряд нападений, притеснений и запугиваний крымских татар и украинцев составляет именно расовую дискриминацию, а не какое-то другое нарушение, что исключало бы дело из юрисдикции МС ООН. Украина опиралась на несколько позиций, которые были принципиальными для дела. Во-первых, она широко трактовала определения расовой дискриминации, включая все неблагоприятные ограничения прав de facto и de jure. Во-вторых, Украина утверждала, что термин «расовая дискриминация» касается не только расовой, но и любой четко разрозненной этнической группы. В-третьих, Украина утверждала, что крымских татар и украинцев в Крыму четко обозначают и делают целью нападения именно как группы. Исходя из этого, Украина пришла к выводу, что Суд обладает юрисдикцией рассматривать дело в соответствии с КЗРД [8].

12 сентября 2018 года Россия подала свои предварительные возражения по юрисдикции и приемлемости украинских требований. Хотя предварительные возражения не имеют целью глубокого освещения сути дела, они предоставляют понимание позиции России по вопросам, затронутым Украиной. Россия начала с всеобщего отрицания, что у Суда не хватает юрисдикции ratione materiae, поскольку настоящей проблемой, которая стоит за иском Украины, является суверенитет над Крымом, а не расовая дискриминация или терроризм. Переходя к конкретным возражениям, Россия утверждала, что определение этнической группы украинцев нечеткое, а крымских татар можно рассматривать не как одну группу, а как объединение многих групп, которые имеют четкую идентичность (греки, армяне, итальянцы, евреи, турки и другие). Россия также утверждала, что нет доказательств того, что крымские татары (или крымские украинцы) считают себя отдельной этнической группой и их чувство единства с Украиной базируется не на этнической принадлежности, а на политической мысли.

Россия не пошла на полное отрицание существования крымских татар как группы, но четко пыталась подорвать идею этнического характера этой группы, разбрасывая их между различными другими этническими идентичностями и заявляя о политических, а не национальных основания для единства крымских татар и крымских украинцев как групп.
Аналогичным образом Россия предложила рассматривать свою политику как множество неродственных актов, которую можно объяснить другими причинами, чем расовой дискриминацией. Запрет публичных мероприятий объяснялся нарушением российского законодательства в отношении подобных мероприятий, права на образование обеспечивались по российским стандартам и ни в коем случае не нарушались, религиозные претензии не связаны с КЗРД и тому подобное. В общем Россия предложила не увидеть «лес за деревьями», чтобы ни одно из украинских обвинений не означало бы нарушение КЗРД. По мнению российской стороны, Украина не продемонстрировала, что определенные нарушения в Крыму являются следствием именно расового различия.

Продолжая свои возражения, основанные на юрисдикции, как и в деле Грузии, Россия заявила о нарушении процедурных предпосылок, установленных статьей 22 КЗРД, а именно, что Украина не смогла провести содержательные переговоры до того, как передать дело в МС ООН. Последнее возражение касалось так называемого правила внутренних средств защиты, обязывающее заявителя в международных судах убедиться в том, что внутренние средства защиты прав (суды и другие механизмы урегулирования споров) в государстве-ответчики были неэффективными, прежде чем передать дело на международный форум. Такое отрицание может привести к тому, что требования Украины, основанные на нарушении КЗРД, были бы загнаны в тупик, поскольку было практически невозможно продемонстрировать, что во всех случаях этнической дискриминации, заявленной Украиной, жертвы исчерпали внутренние средства защиты, и если они действительно это делали, то такое исчерпания заняло бы годы и само по себе стало бы барьером на пути в международный суд [9].

Украина воспользовалась случаем прокомментировать возражения, представленные Россией. Относительно КЗРД, Украина согласилась, что заявление в рамках Конвенции является частью более широких усилий, направленных на борьбу с агрессией, но заявила, что иск согласно КЗРД следует рассматривать независимо от контекста. Далее Украина прокомментировала позицию России о том, что определенные единичные события не могут в целом нарушать КЗРД, повторив, что эти якобы единичные действия образуют последовательную политику, которая применяется непропорционально относительно крымских татар и украинцев. Наконец, Украина подчеркнула, что правило о внутренних средствах защиты применяется лишь в случаях, когда государство предъявляет иск от имени физического лица и не применяется в межгосударственных делах [10].

Позиции сторон были отчетливо и широко описаны и дополнены бурными устными дебатами в июне 2019 года. 8 ноября 2019 года Международный суд принял решение о предыдущих возражениях. Хотя это решение имеет процедурный, а не сущностный характер, оно все же указывало на определенные толкования, которые важны как для будущего рассмотрения, так и для применения КЗРД в целом. Суд согласился с позицией Украины о том, что обязательства вне судебного урегулирования согласно КЗРД являются альтернативными, а не кумулятивными. Это означает, что для того, чтобы заявить о нарушении Конвенции перед Всемирным судом, государство-заявитель должно либо договориться с ответчиком, либо обратиться с процедурами, предусмотренными Конвенцией (через Комитет по ликвидации расовой дискриминации), а не выполнить оба требования сразу. Кроме того, Суд установил, что хотя между Украиной и Россией не состоялись содержательные переговоры, Украина должным образом продемонстрировала свои попытки вступить в такие переговоры дипломатическим путем. Международный Суд согласился с Украиной, что не существует обязанности исчерпывать внутренние средства правовой защиты государства-ответчика в случае межгосударственной жалобы в соответствии с КЗРД. Суд также установил, что возражения России на основании якобы несостоятельности Украины продемонстрировать закономерность нарушений, которые могли бы стать нарушением КЗРД, подлежали рассмотрению по существу[11].

В тот же день, 8 ноября 2019 года, МС ООН приказал Российской Федерации подать свой контр-меморандум до 8 декабря 2020 года с целью рассмотрения дела по существу. Украина одолела первую линию обороны, сведенную Россией. Однако дальнейшие перспективы дела остаются неясными. С изменением администрации и отставкой заместителя министра иностранных дел Украины Елены Зеркаль, которая вела дело с украинской стороны, Украина может оказаться менее настойчивой в получении окончательного решения. Более того, даже если Украине удастся получить такое решение, Россия вряд ли будет его выполнять. Она уже продемонстрировала нежелание выполнять приказы МС ООН, проигнорировав предварительные меры, определенные судом, которые включали приостановление запрета Меджлиса [11].

В соответствии со статьей 94 Устава ООН, если государство не выполняет решение, вынесенное Международным Судом ООН, другая сторона может обратиться в Совет Безопасности, который может принять решение о принятии мер для исполнения решения. Явной проблемой Украины в этом случае будет то, что Россия является постоянным членом Совета Безопасности с правом вето. Очевидно, это заблокирует любую деятельность Совета, направленную против России, приведя все дело к тупиковой ситуации. Украина направила Генеральной Ассамблеи ООН письмо о невыполнении приказа о предварительных мерах, однако никаких шагов не последовало. [13] Поэтому, даже если вынесенное в пользу Украины, возможное решение Всемирного суда будет полезным для международного антидискриминационного права, и возможно, станет еще одним показателем незаконного характера действий России для мирового сообщества, оно вряд ли немедленно решит проблему этнической дискриминации крымских татар со стороны Российской Федерации.

1. Public discussion «Crimea: Ukraine’s Lawfare vs Russia’s Warfare». Ukrainian Helsinki HumanRights Union, 12 July 2019. https://www.hrw.org/report/2014/11/17/rights-retreat/abuses-crimea.
2. Marchuk, Iryna. “Application of the International Convention for the Suppression of theFinancing of Terrorism and the International Convention on the Elimination of All Forms of RacialDiscrimination (Ukraine v Russia). Melbourne Journal of International Law 18(2) (2017): 1-24.
3. Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of RacialDiscrimination (Georgia v. Russian Federation), Preliminary Objections of the Russian Federation,2009 ICJ Rep 70 (December 1).
4. Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of RacialDiscrimination (Georgia v. Russian Federation), Judgment on Preliminary Objections of the RussianFederation, 2011 ICJ Rep 70 (December 1).
5. Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorismand of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukrainev. Russian Federation), Application Instituting Proceedings, 2017 (January 16).
6. Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorismand of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukrainev. Russian Federation), Request for provisional measures, 2017 (January 16).
7. Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorismand of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukrainev. Russian Federation), Provisional Measures, Order of 19 April 2017, (2017).
8. Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorismand of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), Memorial of Ukraine, 2018 (June 12).
9. Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorismand of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukrainev. Russian Federation), Preliminary Objections of the Russian Federation, 2018 (September 12).
10. Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorismand of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukrainev. Russian Federation), Written Statement of Observations and Submissions on the PreliminaryObjections of the Russian Federation Submitted by Ukraine, 2019 (January 14).
11. Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorismand of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukrainev. Russian Federation), Judgment of November 8, 2019, (2019).
12. Statement by the delegation of Ukraine at the UNGA plenary meeting on the report of theInternational Court of Justice. October 30, 2019. https://ukraineun.org/en/press-center/400-statement-by-the-delegation-of-ukraine-at-the-unga-plenary-meeting-on-the-report-of-the-international-court-of-justice.
13. Letter dated 26 April 2018 from the Permanent Representative of Ukraine to the UnitedNations addressed to the Secretary-General, A/72/846–S/2018/395.