2 декабря эксперт Ассоциации реинтеграции Крыма профессор Борис Бабин выступил на Всемирном юридическом конгрессе в Баранкилье, Колумбия в рамках дискуссии по беженцам и миграции. Предоставляем выступление эксперта «АРК», которое вызвало значительный резонанс и заинтересованность в соответствующих вопросах.
Вопросы международной миграции, беженцев и искателей убежища являются общепризнанными и актуальными проблемами современной национальной и международной теории и практики. Эти проблемы нашли отражение в универсальных и региональных конвенциях и широкой практике региональных правозащитных институций, таких как суды и комиссии. Но вся проблема перемещения людей является гораздо более глобальной и сложной, поэтому одной из ее ключевых проблем являются права внутренне перемещенных лиц (ВПЛ).
Феномен ВПЛ напрямую связан с правами человека, правосудием переходного периода и устойчивым развитием, он охватывает миллионы людей и государств всех континентов. Хочу напомнить, что только в Колумбии проживает пять миллионов ВПЛ, а в Украине — более миллиона ВПЛ; такие цифры, несомненно, оказывают решающее влияние на все национальное развитие, как и на региональный порядок.
Однако эта проблема до сих пор не урегулирована на глобальном конвенционном уровне, поскольку не существует универсального договора о международном перемещении, принятого под эгидой Организации Объединенных Наций или какой-либо другой соответствующей структуры. Только члены Африканского союза приняли Кампальскую конвенцию о защите и помощи внутренне перемещенным лицам в Африке, действующей с 2012 года и ратифицированной 35 государствами. Кампальская конвенция включает все категории ВПЛ, такие как жертвы вооруженных конфликтов, стихийных бедствий, пострадавших от масштабных проектов развития и т.д.
Этот акт отражает обязанности государства по утверждению специального законодательства о ВПЛ; определение официального органа, ответственного за вопросы ВПЛ и соответствующее сотрудничество с международными структурами; по вопросам стратегий и программ ВПЛ, которые будут приняты на национальном и местном уровнях с учетом потребностей принимающих общин; о создании специальных фондов для нужд ВПЛ и внедрения интересов ВПЛ в мирные переговоры и разработку устойчивых решений.
Первая министерская конференция государств-участников Кампальской конвенции приняла в2017 году Харарский план действий по ее выполнению, в котором были определены, среди прочего, конкретные обязательства, роли и ответственность вооруженных групп, негосударственных и других соответствующих субъектов, включая организации гражданского общества, по вопросам ВПЛ. Надеюсь, что мои коллеги из африканских государств могут предоставить больше свежей информации о выполнении этого соглашения, поскольку Конвенция и ее Харарский план не установили механизмы индивидуальных жалоб ВПЛ и даже подачи соответствующих коллективных заявлений. Более того, ни одно из дел, рассматриваемых сейчас в Международном Суде ООН, не связано с положениями Кампальских конвенций.
Конечно, отсутствие такого универсального договора может быть исправлено резолюцией Совета Безопасности Организации Объединенных Наций. Но определить реальный уровень эффективности соответствующих резолюций Совета не так-то просто. Например, резолюция 2202 (2015), призывающая стороны к выполнению договоренностей, направленных на мирное урегулирование на Востоке Украины и приветствовавшая упомянутые в этом акте соглашения о прекращении огня, указывала на вопросы ВПЛ.
Но этот акт являлся лишь рекомендацией в рамках избранной согласно Уставу ООН процедуры; более того, государство, являющееся стороной конфликта, участвовало в голосовании, вопреки предписаниям Устава. Более того, я могу отметить, что как минимум эти процедуры небезупречны с юридической точки зрения из-за несоответствия по меньшей мере двух постоянных государств-членов Совета, а именно России и коммунистического Китая, прямым требованиям действующих статей Устава ООН.
В любом случае можно напомнить более десяти соответствующих резолюций Генеральной Ассамблеи под названием «Защита и помощь ВПЛ», принятых с 1994 года (48/135, 50/195,52/130, 54/167, 56/164, 58/177), 60/168, 62/153, 63/286, 64/162, 74/160 и т.д.). Они определяют причины внутреннего перемещения, включая нарушение и ограничение прав человека и гуманитарного права, вооруженные конфликты, преследования, насилие и другие причины, включая терроризм, а также природные и техногенные катастрофы.
В резолюции, принятой в 2019 году, подчеркивалось, что перемещение, связанное с конфликтом, может быть уменьшено, если все стороны вооруженного конфликта будут соблюдать гуманитарное право, в том числе фундаментальные принципы различения, пропорциональности и осторожности, а также запреты принудительного перемещения гражданского населения. Более того, в такой резолюции признается, что внутреннее перемещение является не только гуманитарным вопросом, но и вызовом развития, а в некоторых случаях оно также может являться вызовом развитию мира.
Безусловно, совокупность таких резолюций создает конкретную политическую и организационную ситуацию для деятельности ООН. Но некоторые вопросы ВПЛ требуют дополнительного отражения для этих действий ООН, таких как особые риски для перемещенных представителей коренного населения или как очевидная негативная роль расовой дискриминации, антиисламизма, антисемитизма и ксенофобии, включая связанное сними насильственное перемещение, преступления на почве ненависти и вражде к языкам. Некоторые тематические акты Генеральной Ассамблеи признали эти негативные факторы влияния, например, резолюции ООН по временно оккупированному Крыму, принятые в течение 2014-2020 годов (68/262, 71/205, 72/190, 73/263, 74/168, 75). /192, 73/194, 74/17, 75/29 и т.д.), осуждают соответствующее поведение подконтрольной России де-факто «власти» на полуострове.
Однако такие программные или рекомендательные положения ООН не являются юридически обязательными, как и Руководящие принципы внутреннего перемещения, принятые Комиссией ООН по правам человека в 1998 году, План действий для продвижения предупреждения, защиты и решений для ВПЛ, принятый Глобальным кластером защиты, или недавняя Группа высокого уровня по вопросам внутреннего перемещения создана Генеральным секретарем ООН в 2019 году.
Также полтора десятилетия деятельности Совета по правам человека могут дать примеры построения соответствующих международно-правовых стандартов по ВПЛ. В резолюциях соответствующих советов установлены и оценены мандат и деятельность Специального докладчика ООН по правам человека ВПЛ, который становится ключевым практическим международным механизмом в этой сфере. Тематические доклады докладчика стали важными столбами для разработки международных стандартов в сфере ВПЛ, включая вопросы жилья, земли и собственности ВПЛ (47/37), последствия изменения климата (75/207), роль национальных правозащитных институций (41/40), правосудия переходного периода (73/173), усиление участия в принятии решений, касающихся ВПЛ (72/202), защита ВПЛ с инвалидностью (44/41) и внутренне перемещенных детей (74/261).
Должен акцентировать внимание на недавнем отчете Докладчика о предотвращении произвольного перемещения в ситуациях вооруженного конфликта и общего насилия 76/169, представленном на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 2021 году. В этом акте докладчик признал, что количество ВПЛ, вызванных вооруженными конфликтами и насилием, достигло 48 миллионов во всем мире, и она также оценила в этом докладе закон Колумбии 1997 года о ВПЛ.
Основная идея этого доклада ООН состоит в том, чтобы определить, когда произвольное перемещение является незаконным или преступным, а когда нет, и как предотвратить такое перемещение. Но этот акт Докладчика, напоминая, например, о гендерном насилии как потенциальной причине перемещения, не упомянул вопросы расовой, культурной и языковой дискриминации, включая репрессии против коренных народов в рамках конфликтов и связанного с этим перемещения. Кроме того, в этом отчете даже не упоминаются вышеупомянутые обязательства и ответственность вооруженных групп, негосударственных и других соответствующих субъектов. Эти вопросы не являются формальными, поскольку мировая практика указывает на решающую отрицательную роль в такой деятельности; кроме того, следует упомянуть опыт Украины и Колумбии.
Например, внутреннее перемещение тридцати тысяч граждан Украины, преимущественно представителей коренного крымскотатарского населения из Крыма с 2014 года, было вызвано подконтрольными России военизированными структурами, такими как частные военные компании и «союзы ветеранов» локальных конфликтов.
Но в любом случае этот отчет ООН за 2021 год кажется важным для нас, поскольку он четко определяет, что ВПЛ должны иметь доступ к правосудию и эффективным средствам правовой защиты, включая судебное рассмотрение решения об их перемещении и возмещении; что следует устранить любые препятствия, мешающие перемещенным лицам получить доступ к судебной системе, а также получить правовую помощь, насколько это возможно.
Поскольку деятельность Специального докладчика ООН, включая ее сотрудничество с учеными, защитниками прав человека и посещение им стран, в последние годы ограничена, юристы могут сотрудничать с Советом по правам человека через других тематических экспертов ООН по правам человека, среди которых в 2021 году работают 45. Их деятельность – это не только исследования и докладные предложения, но и сбор сообщений от структур гражданского общества, ученых и даже отдельных лиц; это позволяет применить широкий спектр проблем, касающихся ВПЛ. Ассоциация Реинтеграции Крыма, которую я представляю, направила Совету по правам человека за последние два года в рамках таких процедур более двадцати обращений по защите ВПЛ в зоне межгосударственного конфликта вокруг Крымского полуострова.
В этих заявлениях Ассоциация обратила внимание официальных лиц ООН на причины внутреннего перемещения, созданного военизированными структурами, такими как частные военные компании, контролируемые Россией, и «союзы ветеранов» местных конфликтов. Вопросы милитаризации, нарушение основополагающих гражданских и политических прав, ограничение доступа к правосудию, образованию, медицине, к чистой окружающей среде и управлению также были упомянуты в этих предоставлениях.
Эти предоставления по ВПЛ были направлены нашей Ассоциацией в 2020-2021 годах таким специальным докладчикам ООН, как: по правам мигрантов, по вопросам современных форм расизма, по вопросам коренных народов, по вопросам меньшинств, по вопросам борьбы с эксплуатацией детей, по вопросам борьбы с пыткам, по праву на развитие, по современным формам рабства, по праву на здоровье, по насилию над женщинами, по свободе убеждений, по свободе собраний, по правозащитникам, по праву на еду, по праву человека на окружающую среду, по праву на достаточное жилье, в отношении пожилых людей и другие.
Эти эксперты ООН отправляют соответствующие отчеты в Генеральную Ассамблею и Совет по правам человека, и они официально опубликовали заявления нашей Ассоциации с особой благодарностью за вклады, которые позволяют предоставить примеры, которые могут быть адаптированы и использованы в отдельных национальных условиях, включая вопросы перемещения. Возвращаясь к международному правосудию, трудно подтвердить, что оно отражало стандарты защиты ВПЛ последних десятилетий на общем уровне. Однако Международный Суд может реализовать концепцию защиты ВПЛ по другим незавершенным делам, таким как Украина против Российской Федерации 2016 года, связанных с нарушением Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Эта реализация может осуществляться в рамках мотивов внутреннего перемещения из Крыма, вызванного расовой дискриминацией, антиисламизмом, антисемитизмом и ксенофобией в этом неподконтрольном правительству Украины регионе.
Конечно, вопрос ВПЛ гораздо больше отражен в практике региональных международных судов по правам человека. Европейский суд по правам человека исследовал в ряде дел нарушения прав ВПЛ на выборы, на собственность, на жизнь, на правосудие, на частную жизнь и на свободу, включая решения «Тимишев против России», «Катан и другие против Молдовы и России», «Саргсян против Азербайджана», «Селигененко и другие против Украины». За последние годы эксперты нашей Ассоциации передали в Европейский суд несколько конфиденциальных индивидуальных обращений вынужденных переселенцев из Крыма. Более того, перемещение, связанное с конфликтом, отражается в межгосударственных делах, рассматриваемых Европейским судом, например по делу Украины против России, 2014. Европейский суд уже установил в соответствующем деле, в решении 2021 года элементы административной практики России по ограничению свободы перемещения между Крымом и материковой Украиной относительно дискриминации крымских татар и других нарушений, связанных с принудительным выселением из Крыма.
Конечно, можно указать на решения Африканской комиссии по правам человека и народов по защите прав ВПЛ, такие как дело «Абдель Хади, Али Раде и другие против Судана» и «Эндоройс против Кении». Соответствующий подход в этих вопросах осуществил Межамериканский суд по правам человека, включая дела «Лоайза Тамайо против Перу», «Жертвы Итуанго против Колумбии», «Жертвы Рио-Негро против Гватемалы» и «Читай Неч и другие против Гватемалы».
Межамериканский суд в соответствующем решении «Жертвы Итуанго» подчеркнул, что многочисленные случаи связей между военизированными группировками и представителями властных органов возлагают на государство ответственность за внутреннее перемещение, вызванное расправами, совершенными такими военизированными группировками. Суд подчеркнул, что государство должно обеспечить необходимые и достаточные ресурсы для того, чтобы жертвы вынужденного перемещения могли переселиться в подобные условия, которые они имели до случившегося, в место, которое они свободно и добровольно выбирают.
Я уверен, что такой тезис Межамериканского суда чрезвычайно важен для дел, рассматриваемых в Международном суде ООН и в Европейском суде, особенно в рамках постоянного внутреннего перемещения из Крыма, вызванного слишком схожей деятельностью военизированных формирований, таких как подконтрольные России «Крымская самооборона», «Отряды ветеранов Афганистана» и т.д.
И, завершая, я хочу подчеркнуть вопрос прав и проблем коренных ВПЛ. Поддержка Декларации ООН о правах коренных народов Колумбией в 2009 году и Украиной в 2014 году, как двумя государствами, имеющими проблемы с внутренним перемещением, является крайне общей по практическим основаниям. В Украине прошлых лет практика защиты ВПЛ коренного населения была несколько усложнена, поскольку не было разработано законодательство, реализующее требования Декларации.
Но в 2021 году был принят национальный закон Украины о коренных народах, и наша Ассоциация вместе с властными органами и учеными активно участвует в разработке подзаконного акта о легализации представительных органов коренных народов и о процедурах проведения консультаций с ними, в том числе и проблем коренных ВПЛ.
Поэтому надеюсь в будущем сообщить о результатах практической реализации таких поправок в рамках защиты прав ВПЛ по всему миру.
