Правосудие переходного периода для крымскотатарского народа. Часть первая

Нарушение мира, агрессия, вооруженный конфликт, оккупация, массовые и грубые нарушения прав человека: все они искажают нормальное течение жизни общества. Прекращение нарушений не ведет автоматически к восстановлению мира, верховенства права и социального благосостояния. Напротив, достижение прочного и устойчивого мира вряд ли возможно без кропотливой работы по урегулированию последствий нарушений мира и прав человека. По опыту такой работы в ХХ веке возникла концепция правосудия переходного периода (transitional justice). Данная обзорная заметка описывает концепцию правосудия переходного периода в целом, и открывает цикл публикаций, посвященных перспективам примененияtransitional justice в Крыму.

Об этом пишет кандидат юридических наук Алексей Плотников специально для ARC.

Концепция правосудия переходного периода была разработана как ответ на проблемы, возникающие в обществах в период перехода от состояния конфликта к состоянию стабильности, верховенства права и демократии. Такой переход неизбежно ставит вопрос каким образом новые правительства должны обращаться с последствиями предыдущих ситуаций насилия и нарушений прав человека. Следует ли стремиться к раскрытию правды о предыдущих нарушениях, и если да, то каким образом? Следует ли предоставлять виновным и связанных с ними лицами прощения, наказывать их, игнорировать их действия, или пытаться интегрировать их к новому обществу? Имеет ли такая возможная ответственность быть индивидуальной или коллективной? Следует ли создавать особые режимы ответственности для государств, негосударственных актеров, физических и юридических лиц? Все эти вопросы охватываются общей необходимостью оценки обществом собственного прошлого и преодоление его последствий посредством развития новых институтов, создание нового политического и правового баланса в обществе, реформирование властной и судебной систем.

В той или иной степени концепция правосудия переходного периода применяется в более чем30 регионах мира, в том числе, в странах Латинской Америки, в странах бывшей Югославии, на Ближнем Востоке, в Афганистане, Ираке, Ливии и так далее. Существенно отличаются фактические ситуации ее применения: переходное правосудие признается необходимым в таких случаях как насильственная смена политического режима, внутренние беспорядки, вооруженные конфликты международного и немеждународного характера, защита прав национальных меньшинств и коренных народов, чьи права в течение длительного времени грубо нарушались, и тому подобное.

Термин «transitional justice», что обычно переводится на русский язык как «правосудие переходного периода» впервые появляется в правовом дискурсе около тридцати лет назад, хотя методы, техники и процессы, что ассоциировались бы сейчас с переходным правосудием, существовали века назад. Исследователи [7; 11] видят корни современного переходного правосудия в двух мировых войнах, в частности в Нюрнбергском и Токийском трибуналах. Ее развитие связывают с демократическими транзитами 1980-х годов в странах Латинской Америки, Африки и Восточной Европы. В этот период переходное правосудие рассматривалось именно в контексте перехода государств и обществ от авторитаризма к демократическом управлению.

Радикальный пересмотр идеи правосудия переходного периода произошел под влиянием вооруженных конфликтов 1990-х годов, особенно в Югославии и Руанде, а также в других регионах, в том числе на постсоветском пространстве. Мир увидел, казалось бы, давно забытый ужас, такой как этнические чистки, концентрационные лагеря, массовые убийства, и другие жестокие акты насилия. При этом, реакция международных институтов, которые должны предотвращать такие ситуации, оказалась запоздалой, или отсутствовала вообще. Это существенно дискредитировало систему ООН, которая не смогла препятствовать конфликтам и связанным с ними нарушениями прав человека. В этот период концепция переходного правосудия начала рассматриваться не только, и даже не столько как инструмент демократического транзита, сколько как инструмент преодоления последствий насильственных конфликтов.

Механизмы международного правосудия, такие как международные трибуналы по Югославии и Руанде, оказались эффективным орудием осуждения и относительно эффективным инструментом установления истины. Однако, их деятельность оказалась как минимум проблемной с точки зрения восстановления длительного мира. Это были механизмы ретрибуции и наказания, а не восстановления. Кроме того, они имели реактивный, а не проактивный характер, то есть быть реакцией на нарушения, которые уже состоялись, а не механизмом предотвращения нарушений в будущем. Международное правосудие не смогло продемонстрировать достаточную эффективность в деле развития долговременного мира, что вызвало повышение интереса к переходному правосудию, как инструменту, сочетающему судебные и несудебные инструменты, и являются более приближенным к конкретным потребностям потревоженных обществ.

Окончательно концепция переходного правосудия сформировалась в начале ХХ века, когда она нашла отражение в практике ООН, в частности в докладах Генерального Секретаря ООН и в работе Совета Безопасности [6]. В 2004 году Генсек ООН сделал доклад, в котором он предоставил известное определение правосудия переходного периода как «всего комплекса процессов и механизмов, связанных с попытками общества преодолеть тяжелое наследство широкомасштабных нарушений законности в прошлом с целью обеспечить подотчетность, справедливость и примирение. К ним могут относиться как судебные, так и внесудебные механизмы с разной степенью международного участия (или вообще без таковой), а также отдельные действия судебного преследования, возмещения вреда, установление фактов, институциональной реформы, предварительного осмотра и прекращение дел или сочетание вышеописанных действий» [14].

Это определение постоянно расширялось. Так, в 2005 году Совет по правам человека подчеркнул важность усилий по восстановлению правосудия и верховенства права в конфликтных и постконфликтных ситуациях, а также в контексте транзитивных процессов [4].
В новом докладе от 14 декабря 2006 года Генеральный секретарь ООН предложил распределить активности ООН по вопросам верховенства права на три «корзины»: верховенство права на международном уровне, верховенство права в контексте конфликтных и постконфликтных ситуаций и верховенство права в контексте долгосрочного развития. Транзитивная юстиция оказалась во втором, что означало дальнейшее акцентирование ее задач по преодолению последствий конфликтов. Было существенно уточнено наполнение понятия «транзитивная юстиция», в котором были отнесены «национальные процессы консультаций по вопросам правосудия в переходный период, процессы установления истины и примирения, возмещение, международные и гибридные трибуналы, национальные учреждения по вопросам прав человека, контрольные процессы и специальные расследования, установление фактов и подкомиссии по расследованию»[16]. Фактически в этом определены были перечисленные институты, действия и механизмы, в которых ООН могла помочь в национальных усилиях по внедрению транзитивной юстиции.

В 2011 году ООН назначила Специального докладчика по вопросам содействия установления истины, правосудия, возмещение ущерба и гарантий недопущения нарушений — фактически главного международного эксперта по вопросам транзитивной юстиции. В первом докладе Докладчика указывалось, что термин «транзитивная юстиция» указывает не на особый вид правосудия, а на «стратегию по реализации прав на справедливость, истину, возмещение вреда и гарантий недопущения нарушений после масштабных нарушений прав человека и серьезных нарушений международного гуманитарного права» [9]. Докладчик указал на изменение понимания транзитивной юстиции от ее видения как инструмента обеспечения перехода от поставторитаризма к демократии к пониманию ее как метода преодоления последствий нарушений, что является более важным, чем реформирование институтов.

Концепция правосудия переходного периода продолжает находиться в стадии формирования. Каждый случай ее применения дополняет и расширяет ее. Это, очевидно будет особенно верным в случае Украины, где сочетаются ситуации демократического транзита, споры внутри общества, международный вооруженный конфликт, оккупации и массовые и грубые нарушения прав человека. Поэтому Украина может стать своеобразным полигоном для испытания всех наработок концепции правосудия переходного периода.

Стоит добавить, что правосудие переходного периода для этнических меньшинств и коренных народов является относительно новой тенденцией в общем развитии этой концепции. Впервые соответствующие меры были приняты примерно десять лет назад в Колумбии [1] и Канаде [5]. Определенные элементы правосудия переходного периода для этнических меньшинств и коренных народов применяются в Боснии и Герцеговине, Гватемале, Ираке, Перу, Руанде и Судане. Наиболее распространенными нарушениями прав коренных народов, на которых применялись меры правосудия переходного периода, являются нарушения права на проживание и пользование ресурсами своей земли, нарушение культурных прав (преимущественно языковых прав, право на культуру и право на образование). Кроме того, этнические меньшинства и коренные народы являются особенно уязвимыми группами в любом вооруженном конфликте. Другой проблемой является маргинализация коренных народов, то есть их исключенность по осуществлению власти, экономических и социальных процессов, а также недоверие к государству и общественности [12].

Комиссии по вопросам правды и примирения считаются наиболее подходящими механизмами восстановления прав коренных народов [10]. Защита и восстановление прав коренных народов посредством правосудия переходного периода впервые привлекло внимание соответствующих комиссий Колумбии и Гватемалы, которые рассматривали общие нарушения прав человека и сталкивались с конкретными нарушениями прав коренных народов. Оказалось, что комиссии, которые имеют общую компетенцию по решению конкретной ситуации насилия, не в состоянии в полной мере реагировать на нарушение прав коренных народов, прежде всего потому, что комиссия, как правило, создается для рассмотрения обстоятельств, имевших место за несколько лет до ее основания, тогда как нарушение прав коренных народов могут длиться десятилетиями и даже веками. В таких случаях необходима специальная комиссия правды и примирения для определенной этнической группы. Так, в Канаде специальная комиссия занимается вопросами, связанными с долгосрочной дискриминацией детей коренного населения в образовании [2]. В Австралии Королевская комиссия по вопросам смерти аборигенов под стражей, которая действует с 1991 года, имеет определенные полномочия, связанные с правосудием переходного периода [13]. В США в штате Мэн была создана Комиссия правды и примирения в связи с давней практикой ассимиляции коренных народов. Из этого следует, что создание специальных органов правосудия переходного периода для коренных народов является обычной практикой в наиболее развитых странах мира.

Важной особенностью переходного правосудия для коренных народов является возможность его применения в обществе, которое само по себе не находится в состоянии транзита. Это связано с различием в истории и нынешнем положении коренного народа от остального населения государства, особенностями отношения к коренному народу в прошлом, наличием конкретных нарушений, затрагивающих только права коренных народов. Например, в Канаде, стране, которая явно не нуждается в политическом транзите и не претерпела вооруженных или иных серьезных конфликтов, правосудие переходного периода касается только отношений между государством и коренными народами с целью установления диалога для преодоления последствий расистских и репрессивных политик. Транзит в таких случаях происходит от состояния непризнанного и неосознанного нарушения прав коренного населения к осознанию нарушения, его признание и преодоление его последствий.

Учет прав и интересов коренных народов при разработке и реализации стратегии правосудия переходного периода является не просто возможностью, а четким международным обязательством Украины. Оно следует из Декларации ООН о правах коренных народов, которая провозглашает права коренных народов на полное участие в политической, экономической, социальной и культурной жизни государства [15, ст. 5], право участвовать в принятии решений, затрагивающих их права [15, ст. 18], а также обязательства государств обеспечить эффективные механизмы предупреждения и правовой защиты от любых действий против прав коренных народов [15, ст. 8]. Учитывая тот факт, что Верховная Рада Украины признала крымских татар коренным народом Крыма [17], Украина несет обязательства учитывать защиту и восстановление прав крымскотатарского народа при разработке собственной стратегии правосудия переходного периода.

Как представляется, существует две возможности переходного правосудия для крымскотатарского народа. Во-первых, любая общая стратегия правосудия переходного периода для Украины, направлена на преодоление последствий продолжающегося вооруженного конфликта, должна быть направлена на восстановление прав всех украинских граждан, пострадавших от конфликта. Это также будет касаться крымских татар, проживающих на оккупированных территориях и которые испытывают нарушения как основных прав человека отдельных представителей крымскотатарской общины (право на жизнь, право на свободу и личную безопасность), так и коллективных прав крымскотатарского народа (право на образование на родном языке, культурные права и т.д.). Эти права должны быть восстановлены в рамках общего механизма правосудия переходного периода для Украины.

Во-вторых, речь идет о переходном правосудии для крымских татар в историческом контексте, включая преодоление последствий геноцида крымскотатарского народа в 1944 году. Украина должна вернуться к вопросам, которые не были решены, когда крымские татары вернулись на свою историческую родину в 1990-х годах. Первым положительным шагом здесь должно стать признание депортации в 1944 году геноцидом, с последующим расследованием и широкими публичными дискуссиями о сущности депортации, ее причины и последствия, а также работа с исторической памятью. Должны быть решены такие острые вопросы, как формат политического представительства крымских татар на национальном и международном уровнях, восстановление широких возможностей использования крымскотатарского языка во всех сферах жизни (в первую очередь в образовании), восстановление крымской исторической топонимики, имущественная реституция, что гарантировало бы полное уважение прав коренного населения и межэтнический мир и согласие всех национальностей полуострова.

Следует сделать вывод, что правосудие переходного периода для крымскотатарского народа должно осуществляться в два этапа. На первом этапе оно должно стать частью национальной стратегией переходного правосудия в Украине по вооруженному конфликту с Российской Федерацией. Второй этап требует специальной стратегии правосудия переходного периода для крымских татар. Очевидно, что по образцу подобных комиссий относительно вопросов коренных народов в других странах может быть создана комиссия по правде и примирению. Однако следует учитывать другие инструменты правосудия переходного периода, такие как реституция или работа с коллективной памятью общества. Определение таких механизмов уже может быть предметом консультаций между украинской властью и представителями крымскотатарской общины.

1. Acosta M., Castañeda A., García D. et. al. The Colombian Transitional Process: ComparativePerspectives on Violence against Indigenous Women. International Journal of Transitional Justice.2018. Vol. 1, Issue 1. P. 108–125.
2. Angel N. Before Truth: The Labors of Testimony and the Canadian Truth and ReconciliationCommission. Culture, Theory and Critique. 2012. № 53. P. 199–214.
3. Chapman C. Transitional Justice and the Rights of Minorities and Indigenous Peoples. Identities inTransition: Challenges for Transitional Justice in Divided Societies / A. Paige (ed.). Cambridge:Cambridge University Press, 2010. P. 251.
4. Human Rights and Transitional Justice. Human Rights Resolution 2005/70. 20 April 2005.http://www.refworld.org/docid/45377c836.html
5. Jung C. Transitional Justice for Indigenous Peoples in a Non-Transitional Society.https://www.ictj.org/sites/default/files/ICTJ-Identities-NonTransitionalSocieties-ResearchBrief-2009-English.pdf
6. Justice and the Rule of Law: the United Nations Role / Security Council Report S/PV.4833, 24September 2003. https://undocs.org/en/S/PV.4833.
7. Page A. How “Transitions Reshaped Human Rights”: A Conceptual History of Transitional Justice.Human Rights Quarterly. 2009. Vol. 31. P. 321–367.
8. Maine Truth Commission to Tell Story of Forced Assimilation of Wabanaki Children. URL:https://www.ictj.org/news/maine-truth-commission-tell-story-forced-assimilation-wabanaki-children.
9. Report of the Special Rapporteur on the promotion of truth, justice, reparation and guarantees ofnon-recurrence / Human Rights Council Twenty-first session, 9 August 2012, A/HRC/21/46.https://undocs.org/A/HRC/21/46.
10. Strengthening Indigenous Rights through Truth Commissions: A Practitioner’s Resource.https://www.ictj.org/sites/default/files/ICTJ-Truth-Seeking-Indigenous-Rights-2012-English.pdf; RiceJ. Indigenous Rights and Truth Commissions. Cultural Survival Quarterly Magazine.https://www.culturalsurvival.org/publications/cultural-survival-quarterly/indigenous-rights-and-truth-commissions.
11. Teitel R. Transitional Justice Genealogy (Symposium: Human Rights in Transition). Harvard HumanRights Journal. 2003. Vol. 16. P. 69-94.
12. Transitional Justice and the Struggle for Indigenous Rights.https://www.ictj.org/news/transitional-justice-and-struggle-indigenous-rights.
13. Vijeyarasa R. Facing Australia’s history: truth and reconciliation for the stolen generations. RevistaInternacional de Direitos Humanos. 2007. № 7. Vol. 4. http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1806-64452007000200006&script=sci_arttext&tlng=en.
14. Господство права и правосудие переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах. Доклад Генерального секретаря S/2004/616, 23 августа 2004.https://undocs.org/ru/S/2004/616.
15. Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов. Принятарезолюцией 61/295 Генеральной Ассамблеи от 13 сентября 2007 г.http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/indigenous_rights.shtml.
16. Объединение наших преимуществ: активизация усилий Организации Объединенных Наций по содействию верховенству права. Доклад Генерального секретаря A/61/636–S/2006/980. 14декабря 2006. https://www.undocs.org/ru/A/61/636.
17. Про Заяву Верховної Ради України щодо гарантії прав кримськотатарського народу у складіУкраїнської Держави. Постанова Верховної Ради України від 20.03.2014 № 1140-VII.http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1140-18.